话题背景：

　　有法不依与法烦扰民是行政执法过程中出现的两个问题。有法不依使法律形同虚设，法烦扰民则使民不知所从，二者均与法治的精神和要求相悖。究其产生的根源主要是司法体制问题，归责方则是执法队伍。

　　当前，办案不公、执法不严的问题在一些地方还不同程度地存在，有的甚至还很严重。极少数害群之马，贪赃枉法，侵犯群众利益，损害了政法队伍的形象。因此，只有按江泽民同志提出的五条要求建设高素质的执法队伍，才能有效地根除有法不依的问题，使法律法规深入民心，不是法烦扰民，而是维权护民。

　　参与人：

　　北京大学法学院教授

　　胡建淼　浙江大学法学院教授

　　刘茂林　中南政法学院教授

　　姜明安：法治：是需要“法如凝脂”，还是需要“约法省禁”?

　　如何实现依法治国、依法行政，法究竟是多好，还是少好，是繁好，还是简好?“秦法繁于秋荼，而网密于凝脂”，汉初则“约法省禁”，“以无为而为之”。改革开放后的今天，有人主张法多多益善，要依法治省、依法治市、依法治县、依法治路、依法治水……，要时时、处处、事事有法可依，有法可循。法律不够，法规上;法规不足，规章上;规章不足，再制定更大数量的其他规范性文件。

　　上述做法、主张，哪种是正确的，是我们实行法治，实现依法治国、依法行政所应取的呢?

　　无法自然不可取，无法何以行法治?在现代社会，法过少、过简恐怕也不行，国家、社会事务如此繁杂，没有较为系统、较为完善的法(包括法律、法规、规章)加以调整，加以规范，人们生产、生活和交往的秩序恐怕难以保障，依法治国、依法行政亦难以实现。

　　但是，法治是不是要求法越多越好、越繁越好呢?显然也不是。

　　首先，法治是与民主联系在一起的。没有法，法过少过简，民主不能保障;但法太多太繁，人们又可能无所适从，感觉拘束太过，主人感受损;其次，法治是与法制统一联系在一起的。法出多门，法过多过滥，难免出现互相冲突、互相抵触的情形。

　　由此可见，法治既不能是“以无为而为之”的“约法省禁”，也不应是“法如秋荼、凝脂”的“法稠网密”。依法治国、依法行政需要健全、完善的法，但法健全、完善应以不烦民、不扰民，不妨碍人民行使权利为前提。人们需要受法的约束，但不能生活在时时、处处、事事要应付法的烦扰的环境中。

　　胡建淼：不是谁都有权立法，更不是谁都有权立“罚”

　　近几年，各部门、各单位纷纷强调立法、重视立法，而且确实立了大量的法，这不是件坏事。因为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这是社会主义法治的基本内容。立法固然是法治的前提，但值得提醒的是：法治不意味着人人立法;如果搞“全民发动，人人立法”，那又会走向法治的反面。根据我国宪法、国务院组织法、地方组织法及其他有关法律、法规的规定，我国的立法机关及立法权限的架构如下：1、全国人民代表大会及其常务委员会有权制定法律;2、国务院有权制定行政法规;3、省、直辖市、自治区人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的“较大的市”的市人民代表大会及其常务委员会，有权制定地方性的法规;4、自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权制定自治条例与单行条例;(从广义的立法上说，还有)5、国务院各部委，得到授权的国务院直属机构，省级人民政府，省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准为“较大的市”的市人民政府，有权制定行政规章。在实际当中，目前有不少无立法权的组织，诸如一般的市、县、乡人民政府，甚至村委会与家庭，都在纷纷“立法”，这是一种“法盲”的表现。

　　不能搞人人“立法”，更不能搞以“罚”代“法”。我国已于1996年制定了《中华人民共和国行政处罚法》，它对行政处罚权的设定作出了明确的规定。该法第二章规定了行政处罚的种类及表明只有法律、法规及行政规章有权设定行政处罚(而且它们之间的设定权又有区别)，其他任何文件均无设定行政处罚的权力。可我们有的部门，依然我行我素，在自己的行政文件中规定各种“处罚”，并照此行事。

　　这必然把“法治”导向“罚治”。

　　刘茂林：未雨绸缪，防治法烦扰民

　　法烦者，法多且乱也。法烦与无法可依一样都是与法治的要求和精神相悖的，无法可依致民无所适从，法烦使民不知所从。更有甚者，法烦还可能会动摇人民对法治向往的信念，伤害人民对法治的感情。

　　防治行政法领域的法烦扰民现象，首先是要进一步完善行政法的立法，使行政法多而有序，多而不乱。在行政法的立法领域要注意做好以下几点：(1)以民为本，充分体现民意;(2)以宪法为依据确定各级各类行政立法机关的立法权限、范围和程序;(3)建立和完善行政法立法监督体制，将各种形式、各种层次、各个领域的行政立法都纳入到监督范围;(4)统一和规范行政法文件的名称;(5)建立完善的行政法解释体制，规范行政法的解释。在国家立法法尚未出台的情况下，国务院可制定规范行政立法的行政法规，用以规范和调整国务院各部委和地方有关行政法机关的立法活动。

　　其次，各级行政执法机关要进一步增强依法行政意识，提高执法水平，防止和杜绝执法领域的法烦扰民现象。为此，行政执法机关必须：(1)端正执法态度，确立服务与管理相结合的宗旨;(2)明确执法权限，协调主管和协管关系，防止越权和扯皮;(3)合理运用自由裁量权;(4)严格遵守行政程序，提高执法效率;(5)加强对行政执法的检查和监督，及时纠正和处理行政违法行为和事件。

　　再次，加强对行政机关依法行政的司法监督。由于宪政体制方面的特殊性，我国对行政的司法监督，一直是一个较为薄弱的领域。防止法烦扰民应进一步强化和完善对行政机关的司法监督体制。当前，强化和完善对行政机关的司法监督体制，一是要完善行政诉讼制度，如扩大行政诉讼受案范围，充分发挥行政诉讼对司法机关的司法监督职能;一是赋予法院一定的对行政机关行政立法进行司法审查的权力。

　　最后，为防治法烦扰民的现象，法学界尤其是行政法学界要密切关注该现象的发展态势，加强有关方面的研究，从理论上做好预警，提出防范对策，以免酿成社会问题。