嘉宾
马怀德， 中国政法大学副校长、教授。系中国首位行政诉讼法学博士。直接参与《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律的起草工作。曾于2005年12月为中央政治局第27次集体学习讲授“行政管理体制改革和完善经济法律制度”。
赵树凯，国务院发展研究中心信息中心副主任，农村问题专家。主要著作有《农民的鼎革》《农民的新命》《农民的政治》等。
主持人：
周志兴，曾任中央文献出版社副社长、凤凰网总裁，2003年起陆续创办了《财经文摘》《领导者》等杂志和共识网、财识网等思想网站。
信访为何变成了上访
周志兴： 我原来在中央文献研究室工作，信访局在我们单位对面，同事中很多人的家属就是信访局的。看着好像很边缘的部门，没想到现在权力这么大。请马教授先谈谈信访设立的初衷是什么，为什么信访变成了上访?
马怀德：信访制度上世纪50年代就有了，设计的初衷是党和政府听取老百姓意见、了解社情民意。信访确实也发挥了这个作用，总要有老百姓说话的地方，要有对政府提意见的场所或者渠道。但是，信访条例实施近20年来发生了一定的变异，由信访变成了上访，由一种反映社情民意的渠道变成了解决矛盾纠纷的渠道，特别是解决涉诉涉法争议的一个渠道。
为什么会产生这个变化?我认为有这么几个原因：第一，中国老百姓遇有冤情、遇有难事的时候还是相信上级，相信党和政府，尤其相信中央，有一种朴素的“青天意识”、清官意识，所以愿意把这些矛盾纠纷递交到最高层，由所谓的“青天大老爷”加以解决。尤其是涉及一些政策性问题时，可能当地法院或者有关部门很难解决，老百姓就更愿意通过上访解决问题。所以上访主要原因是公众有这种需求，有这种愿望，也有这种心理依赖。
另外一方面取决于我们党委、政府。作为国家公权力主体，也愿意通过这种方式体现党和政府对人民疾苦的关心、体现解决问题的效率和态度。所以一有上访，就用各种方式加以解决，这就形成了一个所谓循环。如果有人总上访，但党委、政府置之不理的话，我估计时间长了他也不会再访了。恰恰就是因为党委、政府曾经积极地解决了一些上访问题，才使得上访数量越来越多，最多达到一年1300多万件(次)，规模超过了法院受理案件的数量。
第三，与我们的司法渠道、法律救济渠道不畅通有关系。本来一旦发生法律方面的争议纠纷，都应该由复议、仲裁、诉讼这些途径加以解决，但是我们的司法途径和仲裁复议机构没有很好地发挥作用，使得一些矛盾纠纷硬被挤到了信访这个渠道上。当然还有一部分信访案件即我们说的涉诉涉法信访，就是法院处理完了他还不服，但他又不相信上级法院，也不相信最高法院，他回过头去找党委、政府，找信访机构解决。这种情况最多的时候达到了信访总量的百分之六七十。
上述几种因素叠加在一起，形成了今天的信访状况。
1950年代设计这个制度的时候，大部分确实是“信访”——写信的方式，那时国务院信访局、人大信访局接到的都是信件。这十几年来，信访变成了上访，为什么?他不写信了，或者写信的同时还要亲自来到信访机关，递交相关材料，甚至长期驻扎在北京或省城。所以说上访实际上是信访的发展，信访是语言的表达，上访就变成了实际行动了，但涉诉涉访人最终目的都是希望把矛盾、争议、纠纷在他们信赖的机构里解决掉。
地方政府的压力
马怀德：现在的信访发展状况，我想无论官方还是民众，都意识到问题的严重性了：
第一，大规模的信访必然引发社会的不稳定，尤其是所谓的信访变成上访、走访、越级上访、缠访闹访之后，社会不稳定因素增加了。
另外一个弊端，信访量大了之后，侵犯人权的现象也日益增多，主要表现在个别地方政府。有的地方为了完成上级下达的任务，为了达到所谓的维稳目的，会采取一些不当措施。我接触过的某些地方政府曾直言不讳地讲，我们就是采取一些你们法律人看来肯定是不合法的措施。我到广西，广西人说他们当地还搞了钓鱼执法、公权碰瓷儿，到敏感时期，有几个人老喊着要到北京上访，基层政府就请这些人吃饭，而且还要喝酒，喝多了之后，开摩托车回家，刚开出去两百米，警察就拦着了，以醉驾为名刑事拘留一个月。
总之，上级要求的内容很简单，就是你别让他来北京，而下级又缺乏法治思维和法治方式。
为什么一个正常人，因为上访被拘留、被劳教一段时间之后，会变成倾向于偏执或者说看着不太正常了呢?因为这个过程是一种新的侵害。我在学校，几乎每星期都会接到很多封这种来信，甚至有人会找上门来，希望我们递交信件。我翻看那些材料，发现多数都是认识上的问题，本来法院可能判得没问题，但是上访人已经偏执了，觉得法院肯定有问题，肯定是司法不公——都成了这种心态。
还有一个弊端是地方政府压力太大。地方党委、政府确实把信访、维稳这个事看成一个很大的事。我们说发展是第一要务，但维稳变成第一责任——上级只有要求，只有指标，下级没有更好的办法，只能采取各种各样“创新方式”实现维稳目的。这个过程中，地方政府压力很大，很多信访局的同志也不愿意干这个活，我看有些地方把要提拔的干部先弄到信访局去锻炼一段时间，去接接访，所谓接地气，实际上大家都觉得这个事情是不好干的。尤其在敏感时期，大批信访局的同志跑到北京来，在办事处就干一件事——截访。所以我想，无论维稳成本还是维稳压力，近十年来可能都创了新高。维稳成本高、压力大成了政府的一个负担，本来这个事情不是党委、政府应该干的，而是司法机关或者仲裁复议机关解决的问题，但现在没有办法，只能走这条路。为什么会形成今天的状态，它背后的社会原因是什么，经济原因是什么，文化传统和观念方面的影响是什么，值得我们继续探讨研究。
基层“发烧式”的工作方式会加剧上访
周志兴：赵树凯老师可能不是那么专注于信访，但能否从宏观上给大家分析一下你所了解的情况?
赵树凯：我是长期做农村研究的，我从农村问题的角度谈谈看法。1982年,我大学毕业分到当时的中央书记处农村政策研究室秘书处，我的第一个工作就是信访工作。那时没有专门的信访办，秘书处里有我们值班秘书兼做信访工作，每天大概会有十封八封信咨询政策问题，或者说土地承包不合理等，我们会印好转办单把信件转出去，这就看我们自己的选择，愿意转到县里也行，转到省里也行，不像现在有严格的程序规定。那时很少有来访，都是信，一个月可能会遇到几个来访的，我们就下去，跟他聊聊，告诉他这个事你找农业部去，或者那个事你找法院去。那时没有现在所说的缠访闹访，也很少有集体上访。上世纪80年代初期的上访，一部分是和大包干刚刚开始有关，因为大包干土地分配中有些问题，另外大量的是与平反冤假错案等“文革”中的问题有关，没有很激烈的东西。
上访多起来是1980年代中期开始的农民税费负担问题和计划生育问题，这两个对农民来讲是主要的问题。
从1990年代中期开始到2004年前后，信访总量涨得非常快，到了2003、2004年，上访已经成为非常突出的问题。1990年代后期之前，地方干部的考核里没有上访，有计划生育、招商引资、税费。到了后期因为上访增加了，折腾得上级政府不得安宁了，最开始是从有的市县开始抓，在年末考核时一票否决里面加上一个上访。2005年出了一个新的信访条例，把信访责任做了调整，由归口管理变成了属地管理。一旦开始属地管理，跨地区上访就出了很多问题，所以2005年给信访部门扩编，一开始信访部门的职责就是接待、登记、转办，后来需要督查、催办，增加了一些权力。
2005年以后，关键问题是结构恶化了，走访情况多起来，走访的人里又有非正常上访——他不到信访部门去，而是到重要地区、敏感地带去，还有就是集体访、缠访、闹访、越级访、重复访增加，而且这部分很难压下去。其实，真正对地方党委、政府构成压力的也不是信访的总量，而是信访当中特别难办的案件数量。可能今年乡镇出了200次上访，但都是普通上访，对书记、镇长压力不大，难办的上访有一件两件，便搞得他没法安心工作。
从农村工作看，为什么出现那么多农民上访，我觉得和政府的运行方式、工作机制有关，比如搞农业产业化，搞连片种植，把农民的地集中起来弄大棚，后来东西卖不出去，农民亏了，这就出现了上访。还有是招商引资，强迫农民上什么项目。就像马教授讲的，某些地方政府法治水平低，它的命令、政策，有时像发烧一样一阵一阵的，打破了常规。
另外，上访还和政府的另一种体制特点有关——政府内部是高度集权，上级集权。比如乡镇里通常会有一个信访办之类的机构，但是上访人不找信访办，而是找书记，有时候连镇长都不找。乡镇书记搞不定的问题，就找县委书记。其实对农民来说，上访也是一个学习的过程，开始觉得到信访办反映反映就行了，这中间发现多次反映不顶用，他们就会有想法，想办法直接找主要领导人，找了某某书记以后，一下子就办了，这给农民造成一个影响——有事就找“一把手”。
所以我认为，真想把问题化解在地方和基层，恐怕还需要政府之间进行权力调整。
如何解开截访这个“扣”
周志兴：我认为刚才你们两位说的都很有道理。中国这些问题是错综复杂的，不能把责任全部推到某一方面，而且我认为信访工作还是要随着制度的变化，随着社会的前进慢慢解决。信访这一摊子事里截访的问题最多。前段时间披露出来的安元鼎公司，建了黑监狱把上访的人抓起来，就是此类问题中的一种。截访在我们社会主义人民民主国家里，是一种什么样的现象，今后有没有解决的可能性?
马怀德：为什么截访?要解开这个扣，还得从产生截访的原因分析。我觉得主要有以下几个原因：一是有考核指标。上级对下级、中央对地方有维稳的信访考核指标，只要有考核，就涉及政绩和执政水平、形象、能力等问题。我到辽宁、天津，当地官员告诉我，省里或者市里原来是信访大户，一直排前几位，后来采取了一系列措施围追堵截，最后降下来了，现在信访量已经排到倒数第几了——官员把这个考核作为政绩看待。从这个角度讲，要想解决截访问题，首先要调整考核的指标、方式和标准。
二是有一个具体的问责问题。为什么地方政府冒那么大的风险去截访?有的是地方政府做错了，就怕你告状把案子翻过来后它被追责。真正截访起劲的，往往是制造了冤案或者制造错误政策、实施违法政策行为的机构和官员。这说明执法、政策和决策的公权力行使存在不规范的地方，如果这个问题逐步得到规范，冤案少了，错案少了，问题少了，老百姓自然就不会去上访了，也就不存在截访问题了。不能倒过来：一方面冤案、错案不减少，另一方面还要压着不让说话不让上访，这恐怕也不行。要从根儿上解决这个问题，我主张规范公权力，政策要公正，决策要科学、民主、规范，执法要规范。刚才赵老师说的那种运动式的执法和运动式的政策出台，拍脑袋出政策，很容易给下一任或者下下任留下太多的麻烦和问题。
现在处理信访问题有几种方式：一种是大接访，最高法院副院长还带案下访——带着案子到村里、乡里，亲自调解。这些方式我觉得是在强化信访这个制度，包括截访，也起到了强化作用。越截就越多，压力就越大，上访的群众越要上访，为什么?觉得地方政府害怕了，以后就有希望解决了。
信访不能取消，但也不能“做大做强”
马怀德：我曾经提过一个建议：领导减少批示就能减少信访量。为什么?你批得越多，老百姓觉得解决的效果就越好。我把这称之为不受时间、证据、程序、形式、步骤等一切因素限制的，一步到位直通车式的解决问题办法。乡里和县里的，只要找到大领导一批，这个事就可以了，甚至法院判决已经定下来的事，大领导一批就给推翻了。你想它的示范效应有多大?可能一千个上访人里有一个人的问题解决了，对另外999个人就会有很强的示范作用。所以要解决截访问题还是要领导少批，应该把它引导到法治的轨道上去，比如现在中央采取的措施就是所有涉诉涉法信访，信访机关都不受理。该去检察院的去检察院，该去法院的去法院，该去公安局的去公安局。
要改革整个信访制度，就要从改变考核指标、领导的观念意识以及畅通法律救济渠道等多个方面去解决。现在的政策说不受理越级上访了，所有的涉诉涉法信访都剥离了，这也有点简单化，老百姓不满总要有出气口，总要有减压阀，总要有一些渠道。
赵树凯：现在由于截访的事情很多，老百姓很关注，上面确实也很重视，所以从2013年开始出台一些办法，包括你刚才说的下访。最近又开始取消排名，改为点对点通报，或者是单独约谈，而不是排名大通报。包括把信访和涉法涉诉的分开，不越级受理等。现在刚刚开始，还看不出究竟对下面有什么显著或长远的效果。如果没有一整套的制度改变，单单越级不受理，有没有可能出现一种情况：大量信访活动就跑到信访渠道之外，催生更多的抗议甚至群体性事件，这个问题还需要观察注意。
马怀德：我再谈四点看法：
第一，我们的信访制度现在实际上替代了发达国家的一些请愿、抗议等行动。在发达国家，这些行为作为一种表达诉求的方式，是合法的，允许的，正常的。但我们在这些问题上有点敏感。我们常说“道路自信、理论自信、制度自信”，但在这个问题上还不太自信，觉得有人在那儿堵车堵路，在那儿静坐、喊口号、打标语，就是了不得的大事。如何习惯于让老百姓通过正常渠道表达意见?我们的干部仍然需要学习、探索。一个民主的、现代化的国家，畅通意见表达渠道是必不可少的。
第二，司法确实要降低诉讼门槛。我接触过的很多涉诉涉法的信访案件，都是起源于法院不受理，尤其是行政诉讼案件，告政府的案子，法院认为多一事不如少一事。
第三，应该解决所谓的社会救助问题。虽然国务院搞了一个救助暂行条例，但是面不够广。前段时间有些失独家庭上访，他们年轻时响应国家计划生育政策，只生一个，结果孩子没了，现在养老成了问题，要求政府给予补助。但政府说这个跟我没关系，计划生育政策是国策，那么多人都受影响，你失独了，不能都找政府要求赔偿补偿。有些地方搞了所谓的一个月一百多块钱的救助……如果法律渠道解决不了此类问题，为什么不从国家政策角度去考虑，调整不合理的政策?
最后，要弱化信访功能。当然我不主张马上撤销信访机构，但我反对把它“做大做强”，应该让它回归最初设置时的本意上。我知道北欧、澳大利亚、新西兰有一种议会监察专员督办制度，跟我们的信访有点像，老百姓有什么事可以投诉，监察专员每年向议会做一次报告，可以指出各个机构存在哪些问题，但它不具体解决纠纷，只是反映民意;日本有一个叫苦情室的处理制度，也类似;在香港、台湾地区有投诉制度。但都不像我们做得这么大，这么规模化，它只是在解决社会矛盾和纠纷方面起非常小的补充作用。
建言：人大代表能否发挥相应作用?
赵树凯：我也很赞成这个意见，信访机构不能取消，但也不能做大做强。在别的体制架构没有大变的情况下，取消它可能容易激化矛盾。我在做农民上访问题研究中发现，有些上访不是这个事情本身大，而是在信访过程中成为大问题的，所以信访过程本身也在制造信访事件和信访矛盾。另外，上访者从乡里到北京，这一趟下来，很长见识，这些人就成为一定时间里的意见领袖，可能成为对付乡镇政府的领头人、代理人。因此某种程度上，信访过程往往能够培养出一批跟政府较量的力量。
因为在县乡两层，包括在区县乡这一层里，人大代表是有选区的，市以上人大代表是没有选区的，你不知道你是谁的代表。1998和1999年,我曾集中研究农民的信访现象,并在2000年写过一个研究报告,提了一个建议：能不能在基层上访中发挥人大代表的作用，你有事找人大代表，人大代表代表你去找政府。
周志兴：这是国外的通行做法。
马怀德：对选民负责。
赵树凯：对，这个过程里老百姓找政府就不那么费劲了，另外对人大代表也是个锻炼，你时间长了不给我办事，我就不选你了。
这个建议送上去，一共2000字，后来没什么反响。但我始终认为信访和人大制度的改革应该挂起钩来，起码人大代表能反应基层情况。
周志兴：这样一来，人大代表的构成又成问题了——我们现在的人大代表很多是官员。
赵树凯：这有可能对人大代表制度的改革是一个促进。全国人大有一个精神说不能搞个案监督，只能整体宏观监督政府工作报告，不能针对某个案子来监督——这样一来,就无法把人大代表的履职工作和处理农民上访联系起来了。
信访矛盾激化到一定程度，一定要找一种机制，能够让访民和政府沟通起来，这也符合我们政治改革的方向。老百姓要当家作主，他有诉求要表达，人大不就是一个表达诉求的场所吗?这个事情一旦突破了，人大代表的结构可能会调整，代表素质也可能进一步提高了。
马怀德：信访和人大的对接有利有弊，有利就是刚才赵老师讲的，一个是改变人大代表的结构，另外就是让老百姓有相对比较权威的统一的渠道，能够减轻信访的压力或减轻非法定渠道的压力。但是它的问题在哪里呢?这个前提是人大要和党委、政府一样有足够的权威和权力，访民才能信赖你，才会通过人大代表反映想法。但现在权力结构高度集中，老百姓也是理性的，谁能解决我的矛盾纠纷，我就找谁。解决这个问题也要像解决中国经济问题一样，有一个向社会分权、向下放权的过程。不分权，权力高度集中，结果把矛盾也集中起来了，引火烧身。
如果权力都下放了，各个市、县、乡、镇都能解决了，自然不会集中到中央去解决。所以我觉得，分权从长远看还是必要的。现在经济领域叫简政放权，实际上社会管理领域特别是政治领域也应该简政放权，也有一个怎么下放权力、分散权力的过程。
还有一个方面就是人大代表制度的完善。人大代表要树立权威，必须要有真选举，要有真民主。为什么全国人大否定了人大的个案监督，因为很多企业家都是全国人大代表，他们监督法院，怎么监督呢?把自己的案子、亲戚朋友的案子拿出来监督，就说法院这个案子判错了，我是以人大代表的身份监督你。如果搞个案监督，往往会变成人大代表个人利益的表达及个人矛盾的处理。
化解今天的信访困境和难题，可以有多条道路，比如说改革考核制度，权力下放，权力分散，司法改革等。现在十八届三中全会讲的司法要搞省以下的人财物统管，要分类管理司法人员，搞职业保障，搞司法公开、机制改革，这也是一条思路。从现在看，我觉得司法改革本身就有很大的难度，真要搞省以下的人财物统管，没有五年八年搞不出来。所以不能等到改完了再来处理信访，要同步进行，多种改革可能产生的综合效应就是逐步弱化、淡化信访，让解决矛盾纠纷的渠道更加多元，更加畅通。当然，群体性事件、极端的暴力事件、非正常上访恐怕短期内解决不了。
周志兴：让人大代表普遍接受群众上访的做法，可能不太可行。但能不能让几个有这方面能力的人大代表专门从事和信访有关的工作?
赵树凯：根据我的观察，这条道路应该说更可行。这些年，地方人大代表里这类代表的数量是在增长的。
周志兴：其实有一些热心人，他们愿意做。
赵树凯：自然地有这种趋势，越来越多的人大代表愿意做这个事。
周志兴：我认为我们应该慢慢放开，慢慢把真正的选举的量扩大，从10%到20%，到30%，这么走下去才可以。
赵树凯：还有一个社会组织的问题，如果社会组织得到良好的发育，不同的利益群体都有自己的组织和代表，有组织化的表达形式，那么，对上访可能也是一个缓解。分散的上访或者分散的冲突抵抗变成有组织的，去跟政府表达和谈判，这实际上对政府是有好处的。政府可以通过与这些组织或者代表的沟通协商，来整体性地解决问题。如果不允许他们有自己的组织和代表，在很多重要情况下，政府甚至要沟通谈判都找不到人。
马怀德：这里就要判断这些组织有没有政治诉求。我了解到的绝大多数组织都是志愿者和行业协会，没有任何政治上的想法。现在我总觉得从政策上讲有点担心他们有什么诉求，怕原来是分散的，一旦组织化以后危险程度就提高了。
赵树凯：一般来讲，上访者一开始都有具体的利益诉求，具体的利益诉求达不到时就容易政治化。在农村特别明显的例子是征地补偿，干部老解决不了，最后访民认为这个干部太坏，要求罢免他，要查他的腐败，慢慢组织起来变成反腐败了。诉求的性质就这样不断升级。
我从农村状况来观察，政府的进步也好，体制的改进也好，包括人大代表能不能发挥应有的作用也好，其根本还是取决于百姓的能力和进步。有些地方农民特别老实，政府和干部怎么说怎么听，这个地方的民主就不行。如果出现比较强的农民，懂法，政府就变得越来越规矩。
要教育访民，更应教育官员，但正途还是改革
周志兴：我在想要不要对访民也做一点教育呢，现在有的访民确实素质很低，这也会给上访这种本身就有问题的渠道造成很多新问题。
马怀德：我觉得这是两方面。我接触的一些访民，多年上访，多次上访，缠访、闹访，甚至很偏执，对这些人我觉得恐怕已经不能用教育的方式解决问题了。尤其已经偏执了的访民，基本上没有办法改变他的一些错误的观念意识。
我觉得关键不是教育访民，而是教育我们的一些官员，教育国家机关工作人员，因为很多上访问题之所以产生，都跟公权力行使不规范有关，都与滥用公权力或者随意选择性执法、暴力执法或者违法出台政策，违法实施决策有关。教育公务人员运用法治思维、法治方式去执法是当务之急。在源头上减少信访事件，就得让权力规范运行，削弱权力。发达国家政府的权力很小，议员们是求着老百姓，现在我们是反过来的，老百姓求政府解决问题。
李克强总理曾讲过，市场主体凡是法律不禁止的都可为;对于政府而言，凡是法律没授权的都不可为，确实要有这种意识。一些乡、镇、县为什么总是发生基层冲突?就是因为书记、县长或者乡镇一把手爱“拍脑袋”决策，随意下命令，随意引进项目、出台项目，既不顾民意，也不管科学论证、风险评估，也不一定搞集体讨论决策，留下很多后患。所以，老百姓的素质需要提高，但是更重要的是官员，规范他们的行为，增强他们的法治意识。
周志兴：可不可以这么说：官员也不只是教育问题，因为现行体制就给了他这样一种权力，单单教育可能没用。
赵树凯：对，教育之外，最终还是如何改革的问题。
马怀德：所以要把权力关进制度的笼子里，关进之前，先要把权力削一削、打一打、磨一磨，这样才能把权力关进去，关得住。
赵树凯：给访民一个机制，让他们自我教育，相互学习，比政府教育他们要好。
周志兴：通过今天的访谈，我觉得：第一，信访在现阶段还是必要的，还不能完全排斥它;第二，还要对它做一些改造，这个改造可能是多角度的，比如关于社会组织的建立，关于人民代表的作用，关于领导在里面起的作用等。这就像中国的改革一样，整台机器，每个轮子与整体密不可分，你想某一个地方冒进，可能性不大，但是又不能放弃、失望，还是要想办法一点一点来调整、推动、改变。
