一、现代国家中城市的使命
城市，应当是人类聚居的场所，是人类的城市。然而，城市的历史告诉我们，城市并不一直是为普通人而筑。5000多年前，两河流域最早出现了城市，那是为神而筑的城。在那里，人是神的奴仆。之后，城为君主和权贵而设计。进入工业革命后，城被机器占领，塞满了汽车和厂房。现代各国的大城市，一方面在物质文明不断提高的背景下为居民生活提供了诸多便利，另一方面却在人们有意无意之中破坏了人与自然和谐共存的关系，并在逐渐夺走人们之间的温情交流。1977年，国际现代建筑协会通过《马丘比丘宪章》向世人宣称：迄今为止，人类并没有构筑起亲近温馨的家园，而是营造了没有生机的墓穴。工业的发展，城市的膨胀，以及强大的机械力对自然环境的加工与再加工，使得人类在观念上和生活方式上逐步疏远自然。从认识到这一处境之日起，“适宜人类居住”，真正成为城市的追求目标。
现代国家的城市应当是人类的城市，人类的城市应当是和平的城市、自治的城市、和谐的城市、勤劳的城市、环保的城市、福利的城市、文化的城市、综合的城市，进而应当是具有个性的城市，是市民、居民汇集其睿智，交流其情感，实现其理想的城市，还应当是与其周边城乡友好相处、协力发展的城市。总而言之，“一个好的城市，应当是一个能够让人面对完整人生的场所。对于生活在城市中的人来说，可以靠着与空间互动的行为和关系，具体化其所在的世界，总结生活的经验，藉此创造对外在世界的解释，也建立对自我认识的解释;对于生活在城市之外的人来说，可以靠着城市的文明，按照科学有序、先进高效、文明宜人的城市管理模式，改造、完善其所在的世界，实现其作为人的价值。城市化是人类走向文明的必然，是人类进步的象征。”①但是，城市化的推进和人类文明的发展，必须正确处理创新和守恒这对矛盾，进行观念、方法和制度变革，转变政府职能，倡导市民、居民等参与城市化过程和市政运营过程。只有这样，才能够支撑创新型城市持续发展，构建和谐社会。
构建创新型城市，目的在于更好地实现向市民、居民提供优质服务的城市使命，恢复失去了的或者正在失去的自然形态，留住将要失去的人间温情，激发人们积极向上的工作热情，重建人与人之间的协作友情，创建足够的工作岗位、公共场所和健康、舒心的生活环境，使得人们能够以城市为依托，真正享受人间真爱和幸福。为了实现这一目标，必须制定统一、系统而多样化的规范，赋予相应的主体以充分而恰当的手段和资源。具体而言，要求在明确政府使命和职责的同时，使得每个层级、每个领域的人们都能够明确自己的地位和权利(力) 义务(职责) ，积极、充分而适度地参与城市化建设和市政运营，确保城市化的推进和市政运营都能够做到以人为本，权为民所用，情为民所系，将市民生活置于最优先考虑的高度加以确保。
二、现代市政与利益衡量
市政的运营“涉及对5Es———平等、公平、效率、效果和伦理(equality，equity，efficiency，effectiveness， and ethics) ———不断进行必要的调整。管理者应当知道试图使某个‘E’最大限度地超过其他‘E’时就包含着权衡和调整。最大限度地实行平等，是一种政治上安全的选择，但可能导致剥夺对特定部分人口所需的服务。效率，是一个容易理解的概念，但不可能成为推动地方政府作出每一决定的因素。然而，伦理道德是决不能妥协的。道德高尚的管理者可能会被廉耻的政治家解雇;不过，道德高尚的管理者总会得到新的工作。”②
改革开放以来，中国的经济取得日新月异的发展，其崛起的速度和规模皆引起全世界的瞩目。“中国工业和贸易扩张的速度是现代经济史上前所未有的，这在引起中国人收入和生活水平改善的同时，也对其它国家构成挑战。”③中国的发展使得以美国为代表的许多西方国家的鹰派提出所谓的“中国威胁论”，对这种偏见和别有用心的论调展开批判不是本文的任务，但这种论调至少可以从反面佐证近年来中国发展的国际影响之巨大。另一方面，我们必须充分认识到，中国的工业在技术、创新、管理水平和市场推销方面还存在许多有待改善的地方，中国在推进城市化过程中还存在着保护文化遗产和创新发展等诸多有待深入研究的问题，面临着如何消解城乡差别和如何善待进城务工人员、完善社会保障等严峻课题，在不断展开的市政管理中常常遭遇创新与守恒的重重矛盾。解决这些矛盾的过程，实际上就是发现和确认公共利益乃至实现公共利益的过程，这种过程中始终“包含着权衡和调整”。由于在许多方面欠缺相应的法律规范指引，由于某些规范之间存在不一致甚至相抵触之处，使得相应的权利(力)义务(职责)不够明确、配置不尽合理，难免引起种种质疑或者困惑。因此，由谁、如何发现和确认并负责实现公共利益，权衡和调整各种不同的利益诉求，便成为发展过程中不能绕开而过的重要课题。但是，重要的是，中国一直在稳步前进，这是毋庸置疑的。中国的经济发展是在改革开放的政策指引下取得的，改革开放的基本价值取向的正确是中国迈向现代化的思想前提。同时，宏观调控经济政策以及自由多元的文化、教育制度，是中国经济发展和社会进步的重要助推器，而由一系列的企业活动所支撑的创业、经营和创新活动，将改变中国目前的“世界工厂”地位，获取其技术制高点和领先地位，为中国经济的崛起和社会的发展提供重要的原动力。
建构创新型城市，首先应当探讨城市的功能和价值，广泛而充分深入地展开调查研究，客观地把握城市的现状，掌握城市发展所面临的课题和发展方向。和世界许多国家一样，倡导创新和守恒是中国推进城市化和现代化过程中所面临的两大课题，而正确处理好创新和守恒的关系，则是中国经济、社会和文化持续发展的重要保障。在依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略指引下，建立和完善相应的法制，为创新型城市的健康发展提供法律支撑，则是行政法制建设和行政法学理论研究所面临的共同课题。
三、建构创新型城市与政府职能定位
在现代国家，政府的主要职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等。我国改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，在转型过程中，要求政府肩负起诸多角色：一方面要求政府必须认真应对经济体制的重组与创新，并且在体制转换的过程中肩负起制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者和纠纷裁决者等诸多角色，明确界定政府与企业、民间组织各自的职能范围，形成国家、社会和个人三者在公共服务和社会管理中的合力，以推动经济体制的变革与转型，维持并推动经济的繁荣与发展，不断提高国家总体实力和综合国力;另一方面，处于社会转型时期的我国政府，必须在维护和促进经济发展的同时，肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色，致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件，以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换，维持和发展一体化的政治，维持政治稳定和秩序，维持国家政治共同体的团结一致，建设和谐社会。
作为建设和谐社会的重要一环，建构创新型城市，应当准确地界定政府职能，消除政府“错位”、“越位”和“缺位”的现象。然而，如前所述，形势往往要求政府肩负起诸多角色。政府在疏理和确认自己的角色之际，必须确立相应的判断和取舍标准。
在构建创新型城市的过程中，政府应当基于市民、居民的自主性热情和连带责任，实现生活优先的市政。同时，政府应当以理想的人类城市为目标，采取相应的措施，切实改善旧城居民生产和生活条件，疏散过密的人口，消除安全隐患，重塑旧城优美空间秩序，并最大限度地做好古都风貌、文物遗址等的保护、利用和修缮工作。建构创新型城市，要求加强公共服务理念，提高政府服务水平。政府所提供的主要产品就是服务，政府的根本职能就是提供优质服务。这一点与城市的使命相一致，说明政府在城市中具有非常重要的地位。在中国推进城市化的过程中，市政运营不仅需要处理好与其他城镇、乡村的关系，而且需要特别关注并认真对待本市区内的城乡人口的关系。有农民问题、农村问题和农业问题的基本解决才有最好的城市发展。
应当通过城市化的推进工作以及市政作用的辐射，较好地解决“三农”问题，从事实上和法律上科学地确立进城务工人员作为居民的权利义务，为现代企业确保足够的、高素质的人力资源。
四、构建创新型城市与市民参与型行政
(一)市政管理中的协治观念和方法创新
在实现构建创新型城市这种目标的过程中，市民和市政府都必须立足于真理和社会正义的理念，谋求市民全体的利益增进。在现代民主法治国家的城市中，每个市民都应当能够通过各种各样的机会，致力于和谐城市、富裕城市、宜居城市等的创造和建设。以作为第三竞争力的协治( governance，也译作“公共治理”、“企业统治”等)的观点来看这个问题，应当对决定城市政策方向的意思决定过程以及推行该意思决定的构造等进行一系列的改革，使得市民参与型行政成为可能，得以展开，并逐步发展和完善。
从前，只要由政府行政提供了各式各样的服务，城市政策方面的问题也就大致上解决了。而今，居民、市民方面取得了主动权，逐渐成为相应工作的直接承担者。从前被认为政府、行政专有的公益性机能逐渐变得不再是政府和行政垄断提供，而由各式各样的承担者协力来提供，并且，只有充分考虑与各式各样的主体的关系，行政管理和行政服务等才能够顺利推进。“对这些问题的认识越深刻，就越能增强我们上司的竞争性，同时也能使僵化的官僚机构变得更具弹性，更富创新精神和适应性，我们甚至还能使工作更有刺激性，给大多数人带来满足感。缺乏对这一变化的认识和应变技巧，我们难免将陷入现代企业种种弊端的泥淖之中———勾心斗角、本位主义、争权夺利等等，最终将一切进取心、创新精神、士气和美德丧失殆尽。”④
针对此类现象，政府行政部门以怎样的地位来应对居民和市民，建构怎样的政民关系，以及各自承担怎样的使命等，都是值得深入研究的立法政策层面的课题。而该课题的研究和推进本身，有助于政府职能的转变，也是构建创新型城市的重要内容之一。在这种意义上考虑创新型城市，考虑城市政策的创新，便不能不承认政府行政在该方面的任务变化，不能不重视和深入探讨居民、市民等的定位，不能不关注协治的相关社会问题和法律问题。
(二)政府失灵与市民参与
和市场失灵是不可避免的一样，以弥补市场失灵为主要任务和存在理由的政府规制也难免有失灵的时候。在许多西方国家，各级政府的工作中存在诸多令人置疑的问题，这构成了协治理论和制度探索的出发点。为了解决政府的管理方式和服务理念的问题，伴随着企业统治的展开，人们开始关注在政府行政中引入协治理念和机制的问题。例如，在20世纪的100年中，人们常常探讨的是政府失灵的问题，这种政府失灵的历史教训，表明政府原本应当具备的管理和服务职能出现了问题。源于这种对政府行政的不信任，西方许多国家出现了将最早出现在企业系统内的所谓企业统治理论引入政府行政的潮流。此外，不仅限于作为组织的政府和行政本身的失灵，而且由于近年来许多国家接连发生了公务员贪污腐败的丑闻，破坏或者影响了人们对于构成政府这种组织的公务员的信赖。政府及其公务员所推行的行政管理和行政服务，在组织上和构成人员上陷入了人民不信任的困境。一方面是人们对政府的不信任感有所增大，另一方面是必须维持相应的行政管理和行政服务，这就要求在政府之外寻找能够更好地承担起行政管理和行政服务的各式各样的主体，便形成了政府行政领域的协治这一世界性改革潮流。
面对政府失灵现象大量发生这种状况，协治理论被引进行政管理和服务领域，主张由市民代替政府，自己参与治理，尽量将政府置于更加充分和完善的市民监督之下，以防止政府或者行政的失灵。例如，通过市民行政监察官等对政府进行更为严格的监督，从外部监控其行动伦理;强调通过政治途径强化对公务员、官僚制的严格监控，形成了对于政府诚信问题的各式各样的对策和机制。伴随着参与型行政的展开，政府应当将公共服务和创新型城市的建设更多地交给社会，其自身只是专心于相关信息的提供、规则的制定和方向的决定上，以充分发挥市民、居民、企业等的作用，形成各主体相互协力的、具有旺盛创造力的协治状态。
对于原本应当由政府承担的行政管理和行政服务职能，通过培育政府以外的主体来加以重构。政府行政领域的协治问题成为20世纪末期以来世界主要发达国家的共同课题。
由市民、居民自己参与治理，由市民、居民参与市政决策和运营，坚持这样形成的各式各样的参与治理途径和方式，必将会推动创新型城市的进一步发展。一般认为，政府的职能定位应当限定在弥补市场失灵的范围内。实际上，各国的政府规制大多是基于这样的理论认识而发展起来的。可是，市场失灵大量发生，仅由政府介入往往难以及时而充分地弥补市场失灵。虽然说从长远来看，市场的选择可能是正确的，但是，由于许多事情都关系到国民、市民和居民等的日常生活，由市场自然选择往往会带来一系列社会问题的连锁反应，而由政府来勉强弥补市场的失灵，往往难免政府行为本身失灵。这是被历史所反复证实了的一条经验。于是，出现了市民主动参与治理的志愿者领域等活动。如果每个市民都能够自立并进行自助的努力，那当然是理想的状态。而在现实中，社会上并不存在完全的、万能的市民。于是，人们不得不采取互相帮助和协力的方式，通过团体或者组织的力量来弥补相应的市场失灵或者政府失灵。这种结社权和参与权的确保及其充分实现，与现代国家城市运营中的效率和民主主义的价值密切相关。伴随着社会构造的变化，以市民为中心的社会正在获得重要的地位，加之人们对政府主导的行政管理本身产生质疑，使得以市民参与为主导的协治成为了城市政策创新或者建构创新型城市的重要视点。
然而，伴随着协治实践的推进，市民和居民的权利义务区分问题，尤其是其在居住生活、劳动生活、消费生活和娱乐生活等各个领域的权利义务分配问题，都要求相应的立法予以确认和保障。实行协治，就应当建立责任制，建立管理者的责任机制(行政责任机制) ，坚持信息公开制度，履行说明责任，而对于相关责任的明确和奖惩，则必须建立在以具体的行动标准、行动规范和权力运作程序作为支撑的科学的评价机制基础之上。这些制度建设方面的问题，都需要从立法政策和政府职能乃至协治的可能性的视角展开深入的探讨。
(二)参与型行政与民主主义原理
本来，只要能够更好地构建公共秩序，推进社会服务功能，由谁来承担该权能应该是没有什么问题的。换言之，如果各级政府能够很好地运转，各级政府及其公务员都能够尽职尽责，那么，对其行政管理和行政服务就应当予以充分肯定，容不得外界的介入。这是由间接民主主义的近现代国家理论所决定的。可是，在现实的国家中，许多情况下政府及其公务员并不能认真、扎实和充分地展开工作，很难体现满足社会公共需要这一最高价值追求。于是，为了实现国家(区域)发展、民族发展、经济发展，建立民主政府和民主社会，首先要求政府及其公务员认真而充分地履行其相关职责，需要建立和完善相应的法制，从组织法、行为法、程序法和监督救济法等诸多方面确立政府及其公务员运用权力的规范。进而，为确保政府及其公务员能够发挥其应有的作用，实现国家任务和使命，需要引进协治这种途径和方式。协治的正确展开及其功能的充分实现，有助于政治体制在民主方面走向成熟，有助于民主选举制度的建立和完善，有助于真正的民意代表机关的形成及其作用的确切保障，亦有助于制定和完善相应的法律规范，确立明确而科学的规则，建构系统有序的秩序，促进社会、文化和经济的发展。简而言之，市民、居民对市政的广泛而实在的参与，亦是民主主义原理的具体体现。
(三)政民协动的方法创新
现代国家的市政完成了从“统治”到“协治”这种重要的观念和方法上的创新———以往的行政以权力强制为最本质的特征，政府是权力主体，行政目的的实现在很大程度上依赖于权力性强制;而现代国家的行政开始强调协治，尽管依然承认行政权力强制的本质特征，但仅将强制力视为最后的担保，更加注重民众参与和政民协动。这种观念和方法上的创新本身构成了创新型城市的一个重要内容，而这种创新的最终实现也要求政府在管理方式和方法上不断创新，大量引进行政指导等柔性的手段，尽量发挥说服教育的作用，积极引导市民自觉地履行自己的义务，充分享受参与的乐趣，在参与中实现自己的价值。值得强调的是，这并不意味着现代国家的行政管理只能依赖于给付、服务和诱导等非权力性和柔性的手段。其实，除了传统的权力行政领域依然占据绝对高的比重外，所谓的给付、服务和诱导本身也包含着某种强制的成分。例如，各种保障金的发放是典型的给付行政，而保障金的资金本身主要是靠税收的赋课征收来支撑的，是一种侵益行政，是靠权力支撑的资源再分配。换言之，赋课征收税金必定伴随着权力性的强制。但是，如果建立和完善相应的捐赠体制，在税收机制的立法政策层面就考虑架构一种向捐赠(者)等公益事业(者)倾斜的税率制度，使得人们自发地捐赠，设立各种基金来承担生活保障等方面的功能，就可以将强制性的赋课征收转换成为人们自觉自愿的志愿者活动，实现从强制性统治到自愿性协治的转化，并同时推动人间真爱的萌发和发展，为构建和谐社会和宜居城市提供极大的可能性。可以说，从权力性的强制到自愿性的协治，是现代行政法理念的一种重要发展。此外，协治强调对等和协力的关系。只有注重相关机制的完善，使得各式各样的组织、团体、个人能够处于相互对等且互相协力的关系之中，才能够称得上实现了协治。只有在这种对等和协力关系中，才能够使社会中的成员充分认识到自己在该社会中的职责、义务和权利(力) ，即使在以往需要强制力作为担保的税收赋课征收问题上，也可以实现基于纳税人自觉行动的协治。
民主主义的精髓在于通过各式各样的意见碰撞来发现和确认公共利益，并通过各种各样的主体参与来实现公共利益，均衡和调整各种利益。值得强调的是，在民主的社会里，对各种各样的利益进行均衡和调整，需要市场发挥作用，也需要政治、政府发挥作用，还需要个人积极参与。只有基于多元主义的视角，才能够充分而持续地展开创新型城市的架构。仅有市场、社会不行，仅有政府也不行，单个人的力量更是微不足道，只有政府和市场、社会都能够正常地发挥其作用，每个人都能够适才适用、充分参与，才能够实现现代国家的各种使命。在这种意义上，建设创新型城市，首要的问题是解决政府职能的转变和准确定位的问题，以确保企业等市场主体能够充分展示其创新才能。而对于企业等市场主体来说，则应当注重建立协动的伙伴关系。发展和完善这种协动型的伙伴关系，将会为政府与企业等市场主体的协动提供合作的经验，促进政府体制改革进一步发展，促进政府在行政管理手段、方式和方法乃至改革的方式和方法的创新方面积极探索，逐步推进新公共行政。 注释:
①杨建顺：《论构建和谐社会中城管执法的作用》，载《法学家》2006年第2期。
②[美]理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九洲译，王谨校，北京大学出版社1997年1月版，“第三编地方政府行政管理应用总论”之“小结”。
③《凤凰周刊》2002年第32期，“链接”《洛杉矶时报》10月27日的文章《中国成世界工厂是福是祸?》。 ④ [美]约翰·科特：《权力与影响》，孙琳、朱天昌译，华夏出版社1998年3月版，“第一篇管理工作和专业工作的多样化”之“第一章引言”。
本文原载于《法学杂志》2007年第3期 出处:中国宪政网
