5、宪法学研究的近期课题
综观世界各国的宪政轨迹，可以看出，各国和各个时期虽然会出现一定的波折或迂回，但是，总的趋势具有一定的共性。
从前面的考察我们可以看出，当代宪法在保护基本人权方面的作用得到进一步的加强，这是最为突出的共性之一。同时我们也看到，国家主权作为一国对外的最高权力开始附加一定的条件，尤其是在以“保护人权”为借口的强权面前，国家主权有时也不得不让步，这是当今世界宪政中的一个悖论。宪法强调保护和平的重要性，既表现出国际性的特色，又具有较强的民族性。应该说，关于主权和人权这个问题的研究，亦将是21世纪的重要课题。正如有学者指出，21世纪宪法学的主要趋势是不同宪法文化的冲突与融合，非西方社会宪法文化将在新的世纪发挥重要作用，世界的宪政发展中将出现多种宪法文化共存的局面。21世纪的中国宪政是否能够在人权的保障方面达到更高的层次，是否能够将民主推向高度发展的轨道，是否能够形成“中国”的现代性，以及如何形成这些现代性的问题，当然是宪法学研究所不应回避的课题。
国家结构在20世纪发生了巨大的变化，传统的单一制、联邦制观念得到极大的修正。经过多年的冲突和交融，各国的宪政制度不断完善，尤其是违宪审查制度得以进一步完善。有关机制是否能够被中国接受或借鉴?这个问题不仅仅是比较法学者或比较宪法学者才感兴趣，所有关心中国宪政建设的人，都应该对此问题展开尽可能广泛而深入的实证研究和理论分析。
各国共通的最明显的趋势是宪法调整内容的扩大，具体表现在：对经济制度和发展国民经济的规定日益完善;加强对科学技术与文化的调整;保护环境的规定;对国际关系的规定;议会权力的变化;公民权利自由的扩大;宪法的经济功能得到强化。尤其值得强调的是，从19世纪末到20世纪初以来，各国行政机关的权力都呈现出不但扩大的趋势，引发了各国一次又一次机构改革、减少行政开支、规制缓和甚至不规制运动。行政机关权力的扩大是福利国家、社会国家履行其职责所需，然而，为了实现国民权利和自由的保障，各国共通的疗法是千方百计地限制行政权力的膨胀和扩张。
不能否认，我们的宪法学研究应该围绕着“为社会主义现代化建设这个根本任务服务”的宗旨，结合欧美各国的宪政经验和研究成果，对相关问题展开必要而充分的探讨。有学者列出如下近期研究课题的内容：1、选举制度的改革;2、人民代表大会制度的建设和完善;3、多党合作和政治协商问题;4、加强对公民权利，尤其是社会经济生活方面的权利的宪法和法律保障的研究;5、国家结构形式建设;6、宪法监督实施及与此相关的法制统一、市场统一问题。基础性研究的具体目标，即更新宪法学传统体系，形成适应社会主义市场经济社会的、学理深厚的新体系。
(二)健全和完善行政组织法
1、行政组织法的主要内容
行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法，主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、工作原则以及职务设置等内容。传统行政法学认为行政组织法与国民权利没有直接关系，故很少从规范和制约行政权、保障相对人权益的角度展开研究，因而行政组织法多呈现出较为浓厚的管理色彩。然而，随着行政组织法定主义的确立，如何通过对行政组织法的完善来实现对行政权的制约，保障相对人的合法权益，成为法治行政及现代行政法学研究的重要课题。现代行政组织法大致包括如下内容：
(1)应该对行政组织的行政权作出规定，确立行政组织相对于其他组织的相对独立的领域范围，特别是包括一定立法权和司法权的广义上的行政权，必须由行政组织法予以明确规定。
(2)行政组织法必须明确中央和地方的权力分配及相互关系，确保中央具有强有力的宏观调控能力，地方能有效地行使其职权，从法律上建立发挥中央和地方两个积极性的体制，排除中央与地方关系中的随意性和无约束力等弊端。这部分内容必须与前述宪政层次的权力分配紧密结合，互为补充，以不断完善。
(3)行政组织法要具体规定行政机构的设置、行政编制及公务员管理制度，并进而明确各组织、机构、人员之间的权限分配(包括纵向权限和横向权限)，同时要确定行政机关及行政机构对外管理的资格要件、行政授权和行政委托等一系列问题。
2、更新观念，确立为人民服务的职能目标
行政权是人民授予行政主体的权力，其运行目的只能是为人民服务，这是社会主义行政法和行政法学的出发点和价值归宿。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。中国的人大制度是具有中国特色的根本政治制度。然而，如何负责，如何接受监督的问题，至今依然没有得以明确的圆满解决。例如，在2001年发生的沈阳市人大对沈阳市中级法院工作报告不予通过的事件， 实际上是对我国长期以来这种笼统的权力划分和负责机制的挑战。
行政权力发源于人民主权，行政机关的设置和行政权的运行受行政法的约束和保障。行政组织法制建设必须以健全和完善行政制约及监督制度为其中心任务之一，并将确保“人民主权”的宪政原理得以具体而切实地实施，确立为行政主体的直接价值目标。
在民主政治下，一切国家权力来源于人民，政府及其机关和公务员都是为人民服务的。因而，行政组织建设必须体现民主政治的理念，民主理念则必须通过法治来体现和保障。然而，我国在行政组织建设方面存在许多不尽人意的问题。 在许多领域，机构的设置、权限的赋予以及人员的安排，存在着严重的自我目的化现象，即不是出于工作需要，而是作为强化和确认小集团一体性的手段而发挥作用的。行政机关的人事考核、人员的选任，往往存在着个人为所欲为的余地，由于不存在有关决定的事前基准，对其评价也难免主观性。也正是因为这样，竞争者往往被置于不确定的状态下，其对选任者的感恩戴德及依存心理也变得更加强烈。在这种主观的用人体制下，许多各级领导干部的子女纷纷借其父辈的权力进入领导阶层或有利可图的部门。有的官员只对上级领导无限忠诚和恭顺，而对下属和人民，则以霸性或冷漠来对待，官僚主义十足。
因此，健全和完善行政组织法，首先要抛弃恣意妄为、官僚主义的作风和主观、随意的组织规范，确立为人民服务的职能目标，建立一系列客观、法定的组织规范。
3、确立行政组织法定主义
法律保留的原则，是法治行政原理的主要内容之一。该原则要求一切行政活动都必须有权力机关制定的法律根据，行政机关的一切活动都必须是作为“组织规范”的法律所规定的权限范围之内的活动。行政机关的职务权限，分别由宪法、组织法和其他有关法律具体划定，行政机关及其公务员只有在其范围内才能代表国家行使行政权;公务员只有在其权限范围内才能作为行政主体的代表从事各种活动。为防止和纠正违法或不当行政，保护相对人权益，首先应该加强立法制约， 以法律形式规定行政权的行使根据，依照法律行使行政权，保障行政合法性，以确保实现人民权益。
不过，现代国家不同于夜警国家时代，由于整备行政及给付行政的不断增加，法律对行政的过分约束，有时会成为阻碍圆满、高效地实现行政目的的主要原因。现代行政的高度政策性、专业性和技术性，决定了立法部门不可能对一切行政活动都予以法律规定。并且，由于行政的广泛性和多样性，以法律形式予以过细的限制，必然导致法律的泛滥，使立法部门和行政部门都不能充分发挥其应有的作用。特别是对行政机关进行严格控制，使得其无法能动地对应形势的发展，无法回答与日俱增的国民需要。因此，权力机关的立法只能以法律形式抽象而概括地规定行政权限，而该权限的具体行使，属于行政裁量领域，表现为行政法规、规章、计划、基准、通知、纲要、命令、决定、裁决及指导等形式。现代行政的特点决定了传统的依法行政原理、特别是法律保留原则，难免具有一定局限性。 行政组织法制建设要注重法的统一性与协调性，在可能统一的领域，努力创造统一的共通性的法，在不可能统一的或统一有困难的领域，努力争取把磨擦与抗争限制到最小的限度之内。关键是确立法定的原则，同时赋予行政机关相应的裁量权。立法要实现订立行为准则的目标，同时必须强调对行政权特殊性予以充分的尊重。这就要求立法技术逐渐提高，确保所立之法是良法。
(三)健全和完善行政制约和监督制度
法治行政的原理，意味着立足于民主主义理念，权力机关制定的法律优越于一切行政判断。任何行政活动，都不得违反法律规定，并且，行政措施不得在事实上废止、变更法律。法律优先的原则，是法治行政原理的另一主要内容，它不仅适用于相对人，而且适用于行政组织内部;不仅适用于权力性行政活动，而且适用于非权力性行政活动;不仅适用于侵益行为，而且适用于授益行为以及事实行为等所有的行政活动。
行政机构的金字塔型构造的整体统一性，是以承认上级机关的强大权力(领导权、指导权、监督权、指挥命令权、制裁权等)为基础的。行政特别是基层行政，由于急于实现特定的目的，容易导致一定的违法或不当行为的发生。在行政实践中，越是下层级的行政决定、实施办法等，越是欠缺宪法、法律所规定的权利性，而对义务予以强化的现象大量存在。这实质上也反映了上级机关下达任务时对相关任务的实现方式、途径和手段等考虑的不够。从责任政府的理念出发，对这种情形亦应规定上级机关的相应责任。下级机关的过错，由上级机关以行政手段在事前予以防止或事后予以匡正，比通过其他途径来得更加直接和容易。上级机关的通知、指示、行政复议等，涉及各种行政细节问题，虽然各国的实践都遇到其制度本身不完善、运用方法欠妥等问题，但作为行政制约机制发挥着巨大作用(自制力或自我复原力)。
正确认识行政法的地位和作用，对于完善行政制约和监督制度，促进行政组织和行政程序法制化建设，具有极其重要的意义。有的宪法学者不同意“依法治国的核心是依法行政”的命题，极力主张依法治国的核心是依宪治国。其实，在一个国家中确立宪政，乃是依法治国的前提。在没有宪法的国度，是根本谈不上依法治国的。宪法是根本法，任何部门法都必须体现宪法的基本精神，在宪法统帅下明确具体的规范。行政法是仅次于宪法的独立法律部门。依法治国的内容很丰富，但其中依法行政是最为重要的，这是由行政权在整个国家权力配置中的地位和作用决定的，也是由行政机关在现代国家中的使命所决定的。而依法行政的实施保障就是建立、健全行政制约和监督制度。
法治行政原理的另外一个主要内容就是司法审查的原则。对行政行为的司法审查，是保障公民权益的最终屏障，是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对行政行为进行审查监督，纠正违法或不当的行政行为，并对因其给相对人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。为了控制和纠正违法和不当行政，世界许多国家都建立了司法审查制及行政诉讼制度。尽管各国具体行使司法审查权的机关、司法审查的范围、司法审查的依据以及具体的救济方式并不完全相同，但是，人民享有不可剥夺的向法院起诉的权利，成为现代民主国家的重要特征之一。法律上的利益受到违法行政活动侵害者，可以向法院提起诉讼，谋求权利保护，纠正违法行政。
现代型诉讼的内容往往涉及政策论争，导致审判范围及深度的不明确。特别是对于不通晓行政实务、缺乏行政经验的法官来说，对这种诉讼的审理往往超出其能力限度，而拒绝审理又难免导致司法制约机能的萎缩。因此，如何克服司法审查的这种局限性的问题，成为现代行政法学所面临的重要课题。司法权对行政活动合法性的审查，在现代国家的宪法上得以制度化，并不意味着对所有的行政活动当然可以行使司法权。在我国，有人历来主张对三权分立的批判，现行行政诉讼法仅承认了对“具体行政行为”的审查。然而，随着民主法治观念的普及和提高，在何种范围内司法权可以对行政权的行使进行审查的问题，包括“抽象行政行为”是否应纳入司法审查范围的问题在内，便不可避免地成为我国行政法建设和行政法学研究的重大课题之一。尤其是在中央确立了“依法治国”方略的今天，通过司法审查确保“治国”所依据的“法”是反映全体国民意志的，对于“法治国家”这一宏伟目标的实现，具有极其重大的意义。
法律必须体现正义，这已成为现代国家中最基本的原则，任何受到权利侵害的人都应该平等地及时地得到法律的救济保障，这已达成了普遍共识。行政领域的扩大及其内容的增加，使国会制定的法律不过是概括性的权限委任而已，国民的权利保障仅有通过立法对行政进行规制的手段，已经远远不够了。因此，通过各种案件的审判，进行司法救济的作用就显得越加重要了。司法审判，除了具有解决具体纷争这种机能以外，还负有将具体审判确立的新规范予以立法化的使命。而行政法的完善以及行政法学理论的发展，为判例规范的立法化提供了制度上和理论上的依据。
(四)诚实信义原则的确立
中国有句古训：人无信不立。随着社会经济的发展，政府和人民之间的诚实守信也越来越重要。政府之所以能够存在并被企望主持正义、抑制非正义，是因为人类能够而且已经为政府构筑了一种足以战胜任何个人和组织的“超人的”力量。“现代行政权是国家得以直接、能动地影响个人权利和义务、利益和负担的最有效的一支公共力量，社会需要行政权主动地发挥其维持秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用。顺应社会的需要，国家必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅助性手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形色色关涉公共利益的问题。”
但是，除了国家强制力以外，政府统治的合法性和正统性，往往是建立在政府和人民之间的信赖关系上的，并且，只有这样的政府才是理想的政府。
然而，政府官员的腐败和官僚主义问题，往往最容易损害政府形象。无论是东方还是西方，现代社会中普遍存在着腐败和官僚主义的现象。但是，民主政治和公开行政搞得好的国家，相对而言，问题就不是那么严重，即使偶尔出现有关问题，也比较容易解决。腐败和官僚主义得以产生和维持的原因，在很大程度上是由于行政组织法的不健全，或者行政组织规范对行政机关的权限规定是非常笼统、概括的，导致既存行政机关之间责权不明。因此，在组织法制建设过程中，注重惩治腐败，克服官僚主义，对于树立政府权威，保障行政权的有效运作，具有非常重要的意义。
不过，这里同样存在一个矛盾，即法律规定的笼统性和行政需要的多样性、针对性之间的矛盾。为了解决这样的矛盾，要求政府及其公务员必须严格地遵守诚实信义的原则。我们在强调公民权利保障的同时还必须重视树立行政权威。
(五)确立行政权的范围和界限
现代国家的行政大致可分为给付行政和规制行政两大类。规制意义上的行政活动比单纯的执行活动要复杂得多，行政机关的独立判断及裁量余地极其广泛。因此，该领域中行政与法的关系，对相对人的权利保障来说，具有特别重要的意义。随着社会国家、福利国家等理念的普及和发展，行政权力不断扩张，严格的概念法学逐渐为各种各样强调法外因素对法律过程影响的流派所取代：权利和原则法学强调原则和政策对法官判案的影响;经济分析法学把“福利的最大化”作为刺激法官判决的动力;批判法学主张“法就是政治”，认为在每个法案和判决的背后都可以看到政治势力之间的较量。
莱温斯坦将国家职能分为政策决定、政策执行和政策控制三种形态 ，认为政策执行是国家行政中最典型且最重要的部分。从现代国家的现实职能来看，行政占据政策决定及政策执行的大部分。将这种行政职能作为一个整体行为来把握，可以称之为行政过程。作出政策决定的主体有时是纯粹的行政部门，有时是属于政治部门的最高行政机关，有时是幕后权力操纵者。无论哪种形态的政策决定，一旦作出政策决定，行政机关及其公务员就必须忠实于其执行。由于政策决定与政策执行之间的这种关系，决定了政策控制的无比重要性。
如果说政策决定往往具有较高的政治性，很难通过行政组织法来把握的话，那么，政策执行及政策控制两方面，则是行政组织法应该着力解决的问题。对经济活动来说，为创造使民间的创造力与活力能够自由且适当发挥的环境，重要的是明确行政必须做什么、不能做什么，以及各种政策相互之间的优先顺序。这一任务，除了由个别具体的法律分别规定外，还应该以行政组织法和程序法予以统一规定。
行政本来是为国民服务的，所以，必须以国民利益为目的，设计行政机关的组成模式。由于在行政实践中没有充分考虑行政便民宗旨，一方面，现行制度中出现考虑行政机关利益多于考虑国民真正利益的倾向，又没有关于行政的范围和界限的一定基准， 致使行政权不断膨胀，行政机构不断臃肿; 另一方面，行政有不符合实际的嫌疑，乱收费、乱摊派问题严重困扰着和将继续困扰各级政府有效地实施行政管理，而国民的呼声难于公正反映，民情上达的渠道被堵塞，不让公民讲话、诉苦，他们依法寻求公正解决的希望得不到实现。
剔除这些弊端，确立为国民服务的行政体制，同时划定行政的范围与界限，是行政改革所要求的基本问题。但是，由于对行政事务的范围与界限、行政运作的合理方法、行政机关与特殊法人等的设置、机构的基准等问题还没有展开充分研究，关于行政的范围和界限的问题，目前尚不存在明确的解答。特别是联系这次行政机构的改革，为了从实践的角度提出缩小政府及公共部门的活动领域，确保行政机构、编制和程序的法制化、公开化和合理化， 必须使行政的范围和界限明确化。
首先，有必要重新认识政府的干预、保护政策。
通过各种事业领域的许可制、资格考试等进行的干预政策具有抑制新参与者、维持既存行业秩序的作用，有时还会妨碍社会资源的最佳分配，导致对亏损企业的不当保护、使商品及服务价格居高不下。另外，对低生产性部门的保护政策，特别是为保障再生产而实施的助成政策得以制度化，导致高额财政资金的投入， 而作为此时的政策手段存在着对生产、流通过程的强烈的直接干预倾向。行政方面通过与企事业单位之间建立起封锁性很强的既存行业秩序和体系，容易形成各种不同的支配与依附关系，为不廉洁自律的干部子女开办形形色色的公司，近水楼台先得月提供了渠道。这种状况不允许再持续下去了。为此，必须努力实现如下目标：
政府责任化，服务优质化，给付广泛化和平等化;
市民自律化，义务合理化，权利广泛化和平等化。
对政府的干预和保护，要限制在必要且充分的范围内，在弥补性原则的指导下达到合理化。
其次，在部分福利政策及开发政策中，欠缺对行政需要的合理性制约。
为了抑制某种行政需要的无限制增大，防止政策体系外延的扩张，防止波及其他相邻政策体系，同时保障由该政策造成的资源分配平衡的最小限度丧失，必须研究政策体系中的目的税、使用费、手续费、受益者负担金制度等负担制度的有效、合理利用问题，而实践中却没有对这方面的问题进行研究，导致机关及机构设置的不合理性。例如，给编制而不拨经费，变相促进了乱摊派和乱收费。在这里，需要特别强调的是，租税法律主义和组织、职权法定主义的协调是非常重要的。
第三，在部分福利政策中，缺乏对行政对象的合理性限定。
必须研究公共服务行政对象的范围问题，例如对根据行政对象的所得、年龄、该公共服务的必要性等进行选择等方法来进行研究。 在公共服务的提供方面没有进行合理的选择，意味着一种形式上的平等主义起着支配性作用，其结果是实质上的平等受到损害。尽管这种形式上的平等主义不失为排除个人为所欲为的有效方法，但是，一旦其占据支配地位，不仅潜在地存在着个人为所欲为的危险，而且容易助长人们的依赖心理，阻碍其自主性和创造性的发挥。
企业应该尊重社会性和人性，通过针对消费者、利用者的需要而提供商品和服务，谋求提高生活便利，创造新的价值，为从物质上和精神上追求富裕和幸福贡献自己的力量。
在大竞争的时代，企业要接受市民和市场的严格选择。面对这种挑战，应该积蓄和活用有个性的人才、技术特长及社会的信赖和信用等，创造革新和变化。同时，通过谋求与从业员、股东、地域居民、社会和自然等的共生来对应。此外，企业应该主动提出适应新时代的生活方式及经济体制，以及为实现该方式和体制而进行政策构筑和制度建设的方案。
第四，在部分行政领域里，区别特定地区或特定行业等一定行政对象，为其设定特别行政标准的事例很多。
当然，特例行政标准当时也许有合理的根据，但随着社会经济的发展，应该考虑解除特例行政标准及特别事务处理体制，或者将该行政机能予以部分撤销、缩小，而现实中这方面的工作没有进行，致使对于开发行政及特定行业的援助行政等处于无法可依或有法不依的状态。许多开发区不依法行政，而特定行业中钻法律空子的现象普遍存在，应当引起我们的重视。
(六)行政程序立法化及合理化
1、国民参与政治与行政的原理
为切实保障公民权益，在西方发达国家出现了对行政程序、行政参加程序、环境评估制、信息公开制、保护隐私权立法等制度及程序的探讨。行政程序法的建立与完善，成为现代国家中调整行政权与公民权利机制民主化和科学化的象征。市场经济体制下，除了在实定法上保障国民的权利利益以外，还要求在程序上完善游戏规则。国家行政积极干预对完善这种游戏规则发挥了巨大的作用。但由于政府干预的随意性，国民在因政府行为受侵害时往往难以求得司法救济。为此，强调行政的透明性、明确性和慎重性，既有利于保障政府在市场经济运行中的指导作用，又有利于行政相对人的权益保护，对市场经济的健康发展，必将产生巨大的推动作用。发达国家的经验告诉我们，行政法的健全和完善，是市场经济健康发展的重要保障之一。行政程序法的基本法理源于英国“自然正义”原理和美国“公正的法律程序”原理。 该原理在行政程序中的具体应用，意味着行政程序阶段吸收更多法律专家的意见，意味着公民参与行政过程的机会增多，对于规范行政行为，确保行政权的公正行使，确保行政的民主化与高效化的统一，保护公民的合法权益，有着不可低估的作用。
2、法治理念的探析——原则与例外、实体与程序
亚里士多德指出，法治是指“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律” 。法治行政的原理所要求人们普遍服从的法律必须是“制定得良好的法律”。现代行政纷争的特点，决定了仅靠教条地适用实体法上的条文，已不可能圆满达到充分调整相互冲突的价值和利益之目的。为确保行政的高效性，保护相对人权益，有必要就行政的公正性和透明度作出明确的法律规定。只有在健全和完善实体法的基础上，以程序法的形式规定一系列公正程序，才能达到实体法所规定的法律关系及法律利益的圆满调整，从而实现真正的法治行政和权利保障。法律及行政法规的公布，是将统治基准通知人民的重要程序。政策提案是行政程序的起点，而通过法律或行政法规的制定得以条文化的政策，对行政机关来说便是行动基准。行政机关积极实施有关行政规制权限的过程便是行政过程。在行政过程中强调实体法和程序法并重，已成为当今世界各国行政法发展的共同趋势 。
3、制定行政程序法的宪政基础
对行政法上某具体问题的研究，首先要论述其宪政基础，强调行政法原理必须紧紧围绕宪法原理而展开。我国行政法学研究，也不应该只限于在法源部分对宪法予以简略的阐述，而应该确立以宪法研究带动行政法研究、以宪政原则指导行政法原则的研究作风，确保行政法学研究始终围绕宪法原理展开。关于行政程序法的研究也必须首先研究其宪政基础。因为“宪法是行政机关必须遵循的众多程序原则的渊源” 。我国宪法为制定行政程序法，完善法治行政原理和社会主义法治行政体制作出了较为完备的原则规定。
行政程序，是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为保障公民权益而由法律规定的、公正而民主的程序。行政民主化的基本原理，首先要求公民积极地、能动地参与行政。行政程序的法理，要求在包括行政立法过程和具体行政行为过程在内的整个行政过程中确保公民直接而能动地发挥作用的机会。在行政程序阶段将行政自身难以避免的诸种弊端消灭于萌芽状态，从长远来看，是提高行政效率的最有效的途径。我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事业”。不过，宪法赋予公民参与国家决策的神圣权利，只有通过具体的程序法规定，才能在真正意义上得到保障。行政过程的公正化、合理化及民主化的法理，正是我国宪法理念的具体反映。
行政过程中法定程序的理念，还表现为国家机关及其公务员接受人民监督的原理。我国宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”若仅仅停留在宪法原则阶段，这种规定只能是政治性宣言，要使其真正付诸于实施，必须建立和完善一系列行政程序，充分保障人民提出意见和建议的途径，切实保障国家机关及其工作人员真正尊重人民的意见和建议。此外，行政过程中法定程序的理念，还表现为公民的人格尊严不受侵犯。我国宪法第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”
4、制定行政程序法的社会经济基础
市场经济需要法治，法治有赖于市场经济。一方面，“市场经济对法治的需求是由市场经济自身的性质决定的。市场经济内在地需要规则和秩序，没有规则便不可能有市场经济的正常运行” 。另一方面，“搞社会主义法治，不单是加强民主建设，更要看到社会主义市场经济在一个更广阔的背景上为法治所奠定的基础” 。
在西方国家，市场经济是一种自发的、自由的资本主义市场经济。而在中国，社会主义市场经济和社会主义法治国家是自上而下的、政府培育和推进型的市场经济和法制，其法治行政原理自然有别于西方国家。“从长期实行的计划经济体制，向社会主义市场经济体制过渡，把社会主义市场经济体制同社会主义基本制度结合在一起，是一项前无古人的开创性事业，是我国社会主义发展史上一次具有深远意义的战略性转移” 。1993年11月14日，中共十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把我国经济体制改革的目标确定为建立和完善社会主义市场经济体制，指出：“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”
党的十四大提出加快改革开放和现代化建设的步伐，建立和发展社会主义市场经济的理论，标志着中国特色社会主义建设进入了一个新的历史时期。在十四大政治报告中，江泽民总书记指出，中国特色社会主义市场经济体制建设，要“高度重视法制建设。加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放，加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是社会主义市场经济体制的迫切要求。要严格执行宪法和法律”。在十五大报告中，江总书记郑重提出了依法治国方略和建设法治国家的宏伟目标。
可以说，20年来的改革开放为我国法治行政的发展奠定了社会基础。社会主义市场经济的创立与不断完善，为我们制定行政程序法提供了坚实的社会经济基础。
5、制定行政程序法的法学研究基础和法制建设实践
在我国，行政法学研究起步较晚，而关于行政程序法的研究只是近几年才开始的。在十多年来行政法学研究的基础上，已有许多学者着手行政程序法研究，并且取得了可喜的成果。行政实体法制不断健全和完善，对于行政许可、行政强制、行政处罚、行政复议等也都有程序规定，在实际行政过程中得以逐步贯彻和运用，而且在行政程序立法方面也取得了重要的成绩， 许多行政法规、规章及行政措施等行政立法程序中，也规定了征求意见等必经程序。但是，由于视其为内部行政行为程序，往往缺乏公开性，因而否定了行政相对人参与的可能性。 有的学者将我国行政程序立法存在的问题归纳为如下四点：重实体，轻程序;重事后程序，轻事前、事中程序;重保障效率的程序，轻权力制约和权利保护程序;重特别程序，轻统一程序。 我国长期以来存在着对行政依赖和对司法法院不信任的传统，特别是官尊民卑的观念有着悠久的历史，权大于法的现象大量存在，法院不能独立审判而受制于政府或党组织的状态至今未能改变。针对现实中大量存在的行政机关超越职权、滥用职权的现象，若不尽快从行政程序方面予以严格规范和制约，将严重侵害公民的权益，危及国家行政权的威信。
作为“中国行政处罚领域第一部统一的行政程序法”，《行政处罚法》对有关程序作了较为完备的规定，该法的颁布实施，无疑是我国的行政程序法制建设史上的一座里程碑。但有关行政处罚的程序规定毕竟不是一般程序法，不能适用于所有行政领域，仅靠该法的有关规定，远不能适应现代法治国家对行政制约和对人权保障的需要。尽管该法制定颁布以后，专家学者们争相出书，大书而特书，然而，由于注释性的占多数，理论研究性的、调查报告性的属凤毛麟角，还有许多实践中的问题和理论研究中的问题有待我们研究和解答。“适合治理当代中国的法律并不是现成地摆在我们面前的，而是需要通过一定的程序制定的;已经摆在我们面前的法律并不是必然地适合治理国家的，而是需要通过一定的程序不断修改完善的。” 但是，我们决不能只强调程序法的重要性，而忽略了行政实体法的必要性，甚至可以作出“法即程序”的命题。公正的结果有赖于公正的程序保障，但是，公正的程序并不一定产生公正的结果。为了在整个行政领域实施依法行政，确保行政权的公正行使，确保相对人的合法权益，一方面应致力于实体法的完善，另一方面必须建立和完善适用于所有行政的程序法制，使其发展成为符合现代社会民主需要的、大量吸收民众参与的一般程序制度。
6、行政程序立法中应注意的重要程序设置
关于行政程序立法的目标模式、法体模式以及制度模式等，我国学者早已有所研究 。我主张在突出权利保障的同时兼顾效率;以单行法律、法规为基点，积累经验，逐步实现制定统一法典的立法目标。下面主要谈一谈中国行政程序立法中应注意的重要程序设置问题。
(1)行政立法过程中的公民参与程序
行政立法，作为将政策决定和执行融为一体的行政过程，在行政管理活动及一般社会生活中发挥着积极的作用。世界各国的行政立法程序，都非常强调行政相对人参与程序，设定诸如审议会、听证会等反映民众呼声的制度，体现了民主、公正的现代社会国家的共同原则。在我国，行政立法程序包括特定行政主体制定和发布具有普遍约束力的行为规范所应遵循的一系列程序。 尽管我国已有《立法法》，但立法中实际听取和采纳公众意见是很不够的。我国行政立法中一直提倡走群众路线，征求、听取群众意见。第九届全国人大常委会产生后，首次将《土地管理法(修订草案)》全文予以公布，交由全民讨论。这表明我国权力机关已经在开门立法、广泛听取社会各界意见和建议方面迈出了可喜的一步。这种发扬民主的举措，值得在所有立法程序中加以引进并发扬光大。《立法法》(征求意见稿)曾经对立法程序设专章作了较详细的规定，其中行政立法程序对听取意见、听证会、论证会等都作出较好的规定。通过后的《立法法》虽然没有设专章规定立法程序，但是，该法毕竟为人民群众参与行政立法等提供了法律上的保障。该法的颁布实施，宣告了我国长期以来立法活动无统一、系统程序法的局面之终结，对规范立法活动，维护社会主义法制的统一和尊严，促进社会主义民主和法制建设，都具有深远的意义。
为充分体现立法的民主主义精神，还应适当考虑信息公开及草案公布制度的设置，为人民群众提供更多的立法参与机会;应该适当考虑对行政立法行为的司法审查制度的创建，在保证行政立法相对稳定性的前提下扩大司法机关的受案范围。此外，作为一种立法手段，在重视行政立法的“立”的同时，应该完善一系列“废、改”制度，将其确定为有关行政机关的法定职责，并确立严格、完善的程序，以真正实现法治行政目标。
(2)具体行政行为过程中的公民参与程序
行政主体作出具体行政行为的过程，包括作出对相对人不利的行政行为和授益性行政行为的过程。
对行政相对人不利的行政行为的决定程序，包括关于命令、禁止的行政行为的决定程序和撤销或变更授益性行政行为的决定程序。前者是指命令相对人作为、金钱支付、忍受或不作为的决定; 后者是指基于公共利益上的理由而撤销授予相对人以一定的权利或利益的行政行为的决定，或变更、消灭既存的权利、资格、法律关系的决定。 对相对人不利的行政行为的决定程序，必须在法律上确立保障相对人权利的行政程序， 《行政处罚法》已作出了相应的规定，可以参照该法的规定，结合其他各领域的特点，具体规定相应的行政程序。
行政征收包括金钱征收和财产征收及使用，都是以侵害相对人的财产权为内容的，必须确立公正的程序，以保护相对人的权利。宪法上保障公民财产权的法理(第8～11条、第13条)是设定行政征收和征用程序时必须遵循的。金钱征收程序，主要是指税和费的征收程序。税收有宪法依据(第56条)，也有税法的具体规定。而关于费的征收却缺乏统一的程序规定，这也是乱收费现象屡禁不止的重要原因所在。宪法规定了依法征用土地的原则(第10条第3款)，《土地管理法》进一步确认了这一原则，并且，作出了一系列具体实施的规定。对土地等的征用必须根据法律规定，确立正当补偿的认定制度及有关补偿支付的公正程序。不能依法、如实、合理、客观地为被征用者提供补偿，是征用领域纠纷增多的重要原因之一。另外，该领域中缺乏统一的程序法规定，也是产生纠纷的重要原因之一。因此，尽快建立完善、系统、统一的征收征用程序法，具有重大的现实意义。这种程序的确立，最重要的是不能破坏保障公民财产权的宪法原则。尤其是在转轨期，建立和完善包括土地使用权在内的私有财产确认制度，也是当务之急。
行政强制执行包括通过法院判决的强制执行和不经法院审理而由行政机关自行强制执行。目前，有关部门立法作业业已启动，应该乘机对该制度中司法权和行政权的配置予以深入的调查研究，在广泛借鉴海内外研究成果的基础上，使该领域权力配置最有利于国民的权利保障，有利于公共利益的实现。关于行政机关的自行执行，法律保障行政权对司法权的优先性，《行政诉讼法》第14条规定，诉讼的提起原则上不妨碍行政行为的效力、执行或程序的继续。但是，我国没有关于行政强制执行的统一法规，有关行政强制执行的程序规定只能散见于各行政法律、法规之中，以致实践中往往出现适用上的混乱，形成行政强制执行难——执行者感到棘手，被执行者也多有抱怨甚至抵制。
关于行政强制执行的程序，《行政处罚法》规定的某些程序，如表明身份、告知权利、质证、辩论、告诫等，都可以参照适用。但对于直接强制，由于其直接对相对人的身体或财产予以重大限制，原则上必须以法律形式针对个别的具体情况予以规定，以防止滥用。对于即时强制，由于其紧急性，当然不能要求广泛履行听证程序或一般程序，因而其本身可能欠缺公正的要件，不能期待通过事前程序得到充分的权利保障。所以，对于即时强制，无论是强制性手段，还是任意性手段，作为法律上的保障程序，必须有明确的权限规定，并确保其事后救济程序。这方面的内容，在我国许多理论著述中已有反映，在具体法律、法规中也有体现。 有关学术研究和立法实践告诉我们，以法律形式确定行使行政权的明确基准，从行政程序的角度制约行政权，不仅是必要的，而且具有其现实基础和可行性。加强规制行政领域的程序法制建设，强化实践中对该领域的监督与引导，对于公民的权利保障来说，具有特别重要的意义。
授益性行政，包括行政许可等几乎所有给付行政。行政程序的法理要求行政主体必须明确规定申请许可的程序及许可的基准，并予以公开。公开许可基准的目的在于明确行政许可决定的裁量基准，当相对人就拒绝许可决定及撤销许可决定提出争议时，以此作为主张权利与利益的根据。因为授益性行政行为也不是绝对的，有时对某相对人来说是授益性的，而对其他相对人来说则可能是侵益性的。所以，行政机关严格按有关基准审理，根据公共利益及时而公正地作出决定，是确保行政高效与公正的最起码要求。
针对行政许可领域“恩赐”意识严重、责权不明、密室操作、关卡繁多、程序混乱等现象较普遍地存在这一现实 ，有必要确立“服务行政”的理念，确立公开、公平、公正的原则，提高行政许可的透明度，公开申请条件及审批程序，明确审批机关的责权分配，建立和完善监督机制。行政许可程序的法制化，不仅有利于确保相对人的合法权益，而且有利于杜绝公务员收贿等腐败现象，有利于公务员的自身发展，防止公务员从人民的功臣、公仆沦为人民的罪人，有利于维护行政机关的形象，更有利于符合法定条件者公平参与市场竞争，确保国民经济健康发展。
行政法作为指导政府行使行政权，规定行政主体和行政相对人的权利义务的规范，它必须为一般民众所知晓。经济分析法学认为，人在本质上是趋利避害的。一个人如果能够自觉自愿地从事法律所要求的行为，而不从事法律所禁止的行为，那么，他将会获得更大的利益和满足。在大多数情况下，人是会按照法律的要求去做的。因此，公开行政，既有利于行为人自律，防止和减少社会所不期待的行为发生，使各种规范成为一种防患于未然的力量，又有利于各主体之间的监督和制约，以保障公平、公正、平等的真正实现。
结语：正确把握中国在国际大潮中的定位，为实现法治国家目标而奋斗
如今，我们已经跨入21世纪，在法学界，在宪政与法治行政方面，同样存在着是否能够形成“中国”的现代性的问题。当今世界，地球上的权力构造正在发生重大变化，由国际化、国粹化、基于文化的同盟和对抗关系以及单极和多极构造代表的这个世界，对中国来说，具有怎样的意义呢?
中国应该为其在这种变化中所应当扮演的角色做好心理上、制度上和思想上的准备。
第一，中国是作为第三世界国家而获得成功和发展的模式。在不失去自己国家的文化及国家特征的同时，实现了经济的繁荣，确立了较为稳定而民主的政治体制。虽然在迈向现近代化的历程中必须强调“中国特色”，但是，“中国特色”的强调不应成为完全排除西洋的基本价值观、生活方式、人际关系、道德观等的借口。
第二，在文化和文明方面，中国不是孤立的、孤独的国家，中华文化遍布世界各大洲，并有人口和领土方面的优势，完全可以形成和欧美文化相并列甚至优于欧美文化的新型文化。关键在于经济的发展，更在于观念的更新、体制的建立和完善。中华文明和世界上的许多类型的文明具有相同的“类似家庭属性”，即虽然在同伴之间也相互打架，但是，对外却能够团结一致。对于中国来说，这既是问题，也是幸运。一方面是一旦发生某种危机，即使能够获得其他国家的支援，往往也不过杯水车薪;另一方面是没有必要过多地考虑其他国家的好恶，可以按照需要自由地追求本国的利益。
第三，在地球范围和地区范围的权力构造中，中国的地位极为明朗。在20世纪中叶，曾经以东亚地域大国的姿态，屹立于世界东方，发出“睡狮”醒来时的怒吼;而在20世纪后叶，经过探索和曲折，终于找到了走向繁荣强盛的方向和目标，使其大国地位进一步巩固。对于其他东亚各国来说，中国的政治、经济、外交和军事等力量，都是不可忽视的，是必须认真对待的。
诚然，日益明显的国内矛盾、国际间竞争和利益冲突让越来越多的中国人认识到，一切都在变化中，世上本没有永恒的真理;中国的问题没有谁可以开出万灵的药方，中国的未来只能由生存在这片土地上的人用自己的智慧和不懈的努力换来。 在分析“现代”时，不宜如弃敝屣似地匆忙摈弃西方的一些分析范畴。但是，中国走向“现代化”的道路显然又是相当独特的，中国“现代性”的烦恼也无疑将越来越多地显示出自己的特殊性。这不仅对中国是这样，对其他国家和民族也是如此。换言之，“现代”将越来越多地被全球、被世界各民族和各国所分享和负担，西方的色彩可能淡化，而非西方的色彩却可能突出起来。这种前景又是深深地植根于各民族不同的文化传统，植根于过去。中国走向现代化的巨变，虽然自19世纪被西方激起之后，大致到20世纪才真正发生并初步成形，但是，走向“现代”的某些趋势可能在中国内部却早已存在，并在发展中呈现出与西方迥然有别的特点。 中国人应该清醒地认识到21世纪的发展机遇，努力把握时机，发奋研究问题，全面建立制度，稳步快速前进。“中国人民既然有能力站起来，就一定有能力永远岿然屹立于世界民族之林。”
《人大法律评论》2001年第一辑
