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论危机管理中的权力配置与责任机制

2017-01-22杨建顺 A- A+

  [内容摘要]本文在探讨危机管理的概念、特征、原则及分类的基础上,从行政法学和公共管理学的视角出发,重点架构了危机管理过程论,论述了危机管理中的两个重大问题:行政组织的权力配置及其责任机制。本文主张政府应在民主的制度框架下推进以信息公开为前提的责任制度,构建课题应对型的开放的、水平的、直接的、专门的危机管理体制。同时,危机管理必须实现程序化、制度化以及目的的公益化,从而保证危机管理决定的责任明确和危机管理的决定内容满足社会成员的需要。

  [关键词] 危机管理 过程论 民主 行政组织 责任机制

  近来,伴随着人们对抗击SARS问题认识的深入,“危机管理”这个术语得以频繁地使用,建立危机管理机制的必要性正在为越来越多的人们所重视。本文试图结合此次抗击SARS的有关事宜,对危机管理的有关问题从行政法学和公共管理学的角度进行省察,对危机管理中政府、社会和个人的关系,尤其是对行政组织的权力配置和责任机制等难点问题进行了尝试性架构,以期对日后建立和完善中国危机管理机制有所裨益。

  一、危机与危机管理的概念、特征与分类

  (一)危机与危机管理的概念

  “危机管理”这个术语的内容非常丰富,这是由“危机”的多样性所决定的。一般说来,危机管理中的“危机”,包括 Emergency(紧急事态)、Crisis(危机)以及Risk(风险)等表述危险状态或者紧急事态的情形。

  Crisis是指构成社会体制的既存的人力、物力、信息、能源等要素以及使这些要素发挥作用的诸原理及价值处于崩溃和恢复的转机之中的极其危险的状态或者时代转换期。因此,与Crisis Management相对应的危机管理是指一个国家或者地区受到外来军事攻击之际,需要采取军事的及非军事的措施,来应对军事上乃至政治上极其危险的状态。[1]包括军事性应对在内的与对外关系有关的这种危机管理问题,不作为本文研究的对象。

  Risk意味着被置于危害、损害、损失等危险状态,因而与Risk Management相对应的危机管理多用来表述企业层面的风险管理机制,其与行政组织“危机管理”对危机的把握方法是不相同的。不过,二者具有诸多共通之处,可以相互学习借鉴,互为补充。因此,本文虽然不将其作为专门的研究对象,但根据需要也略有涉及。

  Emergency是指构成社会体制的人力、物力、信息、能源等要素,由于某种没有或者无法预期的情况发生,而直面遭受重大损害的威胁或者已经遭受重大损害,要求立即予以支援及救助等即时应对的全部紧急事态或者非常事态,如大规模地震、特大洪水等突发性事件导致的需要即时支援及救助的状态等。因此,与Emergency Management相对应的危机管理主要是指中央政府及地方各级政府等行政组织介入的,应对诸如自然灾害、技术灾害、传染性疾病、经济性恐慌、恐怖事件、暴动等国内各类突发性事件导致需要支援及救助的状态等。本文所探讨的危机管理正是以这一部分为主要对象的。

  综上所述,“危机管理”这个术语具有广义和狭义之别。广义上包括对作为同义词的紧急事态、风险、危机等事态的应对机制,而狭义上仅指应对紧急事态的有关机制。基于危机的多样性和复杂性乃至各种形态的危机和紧急事态的共性,我们可以进行如下概念界定的尝试:

  所谓危机管理,是指有关组织、国家乃至国际机构为避免或者减轻危机或者紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害,而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理措施和因应策略,包括危机的准备、危机的运作、危机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。[2]

  在某种意义上,任何防止危机发生的措施、任何消除危机产生的风险与疑惑的努力,都是危机管理。而上述定义强调了危机管理的有组织性,从平时就有组织地进行危机准备,直至危机解决、恢复平常时期这样一个不断学习和适应的连续过程。由此可见,危机管理的目的主要有两个:其一是限制危机源,通过对可能导致突发性事件等危机的原因进行限制,以达到避免危机的目的;其二是建立和完善危机管理的组织及制度,以应对未来可能发生的危机,在有限的时间等严格制约的条件下,使事态恢复平常。

  (二)危机的特殊性质

  归纳上述定义,可以看出紧急事态等危机都具有如下特殊性质:

  1、非预期性乃至意外性,即有关事态及状态的发生是不能或者难以预测的,是一种打乱既有体系或部分体系运作,对于体系内变量的一种急遽而突然变化的状况;

  2、巨大的危险性和威胁性,即该事态含有高度危险,可能使构成社会体制的人的生命、身体、财产等要素和机能达到崩溃的程度,因而,排除这种危险性及威胁性成为优于其他任何价值取向的行政目的。

  3、不确定性和多样性,即事态的未来发展推移具有不可判定性,呈现出各具特色的多样性和变换性,因而要求危机管理的应对策略具有随机应变性和具体应对性;

  4、紧迫性,即由于可供选择判断的时间有限,一旦放置,就有导致不均衡化、恶化,甚至引起社会混乱、组织崩溃的危险,因而要求迅速实行救援策略、恢复策略等加以应对,在相当短的时间内作出政策选择。

  (三)危机的分类

  危机的表现形态往往是各种各样、千变万化的,但是,就危机的基本形态而言,不外乎如下几种类型:

  第一,有关资源和资源交换的危机,例如,风灾水害、流行病变、地震、海啸等自然灾害,能源枯竭等能源危机(或曰自然界不可抗力引起的灾难),公害等自然破坏,核能发电事故等技术危机(由于主观故意或者行为过失而人为制造的危机),大规模倒产、大量失业、恐慌等经济危机等;

  第二,有关社会目标及政治目标的危机,例如,社会集团间的斗争,从地域社会到国际社会的各种纷争所派生出来的恐怖、暴动、内乱、大量杀戮、战争以及与之相关的破坏性事态的发生等;

  第三,统合的危机,即随着社会的法规范及制度的有效性和正当性的衰退,社会的不稳定性增大;

  第四,同一性的危机,其形成与社会的、文化的、历史的一体性等衰退有关;

  第五,复合型危机,即现实中所发生的危机具有复杂性,有时兼有上述各种形态,或者“有关社会目标及政治目标的危机”转化为“统合的危机”及“同一性的危机”。例如,SARS疫情等突发性公共卫生事件是“有关资源与资源交换的危机”,但是,如果其应对不适当,既存的政治及行政制度的正当性就会丧失,就会派生出“统合的危机”。由此可见,广泛地认知复合的、派生的多种多样的危机,是现代危机管理的最重要的课题。

  二、行政组织的危机管理过程论

  危机对策可以分为危机前对策和危机后对策,尤其强调危机前的活动的重要性。危机管理过程论将危机管理分解为如下两个层面和四个阶段:危机前对策——预防减灾(mitigation)和事前准备(preparedness);危机后对策——快速应对(response,responsiveness)和恢复平常(recovery)。[3]在每一个阶段,政府组织都处于非常重要的地位,发挥着重要的作用。

  (一)危机前对策——预防减灾和事前准备

  1、预防减灾的措施和对策

  第一阶段是预防减灾,指为了避免、减少或延缓危机的发生,或者在发生危机时减少其负面影响,而采取的事前措施和对策。例如,关于地震,其发生也许是无法避免的,但是,可以通过事前知晓其发生而采取相应的措施以减少损害。即追求对地震等自然灾害的预知。因此,观测体制的整备、关于发生危害现象的研究、耐震基准等的建筑基准、道路、公园等的宽度和用地选择等土地利用规制等,都属于预防减灾的措施和对策,都具有一定程度上预防减灾的功能。不过,实际的组织活动,由于执行人员的心理、环境的变动和不确实性、组织单位的利害等,往往显示出与事前设计不同的动态。对于突发事件等危机的预防,政府机关必须事前考虑采取减轻组织损害的各种各样的方法,包括对组织、人事、财源以及事务等事前予以考虑。

  一般说来,危机的发生过程可以理解为:(情况的)原因→情况→损害(或者危机)的过程。像传染病等则应该理解为:原因→情况(损害)的过程。并且,预防减灾的措施和对策可以分为有关原因→情况(损害)之过程的措施和对策(如地震的预知等)与有关情况→损害之过程的措施和对策(建筑基准等)。而技术灾害等人为的情况下,对前者(原因→情况)可以采取预防性措施和对策,这是非常重要的。此外,无论是自然灾害,还是人为的灾害,其原因→情况的过程是分阶段的,若能够知晓危机的情况发生之前阶段的情况,就可以通过监视来事前预测情况的发生,根据预测来采取防止情况发生的活动(技术灾害等)或者减轻损害的活动(自然灾害中的事前避难等)。

  预防减灾的措施和对策,与原因→情况→损害(危机)两个过程相关。因此,根据多大程度上了解这些过程,是否存在有效的防止、预知、减轻损害的技术体系,其内容也将是不同的。在情况→灾害(危机)的过程中,例如,即使考虑从SARS疫情产生危害的机制,因多种原因交错地发挥作用,也难以获得精确的解释。但是,只要存在与之相应的减轻损害的技术体系,则预防减灾的措施和对策就是可能的。

  这样,预防减灾的措施和对策,依存于危机发生机制的探明以及防止、预知危机,减轻损害的技术体系。由于这些的不同,预防减灾的措施和对策的内容也将不同。以预知SARS为目的的措施和策略,与以预测台风为目的的措施和策略不同,而预防核电事故的措施和对策则与这些完全不同。

  2、事前准备的措施和对策

  第二阶段是事前准备,指为了提高危机等发生时的应对能力,通过危机时的应对体制和活动来减轻损害而进行准备的措施和对策。因为通过预防措施和对策并不能将危机发生的可能性化为零,因而事前准备成为必要。认真准备危机发生时的应对体制,为提高危机应对能力而采取措施和对策,例如,制定危机预防计划,整备警戒体制、危机应对指挥部、通讯体制等,为快速应对而进行设施、设备、物资的整备或者储备,进行快速应对对策的训练等。对于预测到的自然灾害和人为的灾害,在组织及人事乃至命令系统等方面,行政机关必须事前准备与日常工作化不同的非日常工作化的制度。通常的事前准备存在局限性,是由于危机的特征在于事态的流动性和不确实性,而能够知道有关流动的、不确实的事态的适当活动增多的话,能够提高有关这些事态的能力的活动便会成为好的准备。认识到这种事前准备的必要性,将成为判断今后危机管理行政正确与否的决定因素。危机管理的对策、活动的适当与否,皆取决于有关危机原因的知识以及有关危机的预知、回避、缓和等的技术体系的程度。只要探明了危机的原因,那么,事前防止、减缓危机,至少采取针对危机的对策就是可能的。并且,这种对策的技术体系水准越高,就越能够适当地进行危机的回避、缓和等。因此,虽然危机中常能看到不可预期的突发性,但是,研究可能发生的危机的原因、探询回避、缓和危机的技术体系,都是必要的。

  例如在SARS情况下,有危机管理指挥部等设施,通信体制,救助活动,隔离治疗体制,消毒体制,粮食、饮用水和日常生活用品等的提供和救援体制,隔离活动及隔离场所等设施的确保等事前准备,以及制定计划将这些体系化,为使这些顺利推行而进行的训练等措施和对策。与预防措施和对策不同,对于灾害来说,很多情况下具有较多共通的东西。避难活动等,不仅限于自然灾害、技术灾害,而且对灾害几乎都是共通的,是能够预测的活动,关于其基准,共通的东西也不少。[4]

  事前准备的措施和对策,在很大程度上集约为事前的准备等计划与基于该计划而进行的设施、设备、物资的整备和储备以及训练上。但是,这些计划都是以既存的诸制度为前提而制定的,因而受这些制度的制约。在发生危机之际,缺乏进行制度变更的时间性余暇,如果制度性制约方面有问题的话,就必须事前加以整备。关于这一点,可以从如下四个论点进行探讨:

  第一,关于权限的问题。权限,可以分为中央政府或者地方政府各自内部的权限与对居民的权限。有人主张,在危机之际,无论是哪种权限都需要集权型的强大权限。当然,也存在反论。如果从制度上成为制约的话,事前的整备是必要的,可是,还存在如下问题:紧急时期特别需要的权限是什么?这种特别权限是否存在被滥用的危险?一般而言,在危机管理中,由于事前准备的局限性,有时也会发生仅以事前准备无法应对的“危机”。这种情况下的危机管理,对于有关组织和个人来说,都将是严峻的考验,这些组织和个人是否具有潜在的能力(创造力),往往决定了危机管理的成败。也就是说,受到事前没有准备的突发性危机袭击之时,无论是个人还是组织,都只能靠其一般的潜在能力来应对,因而宜于强调分权,中央政府应该向地方政府分权,各级政府都应该向具体承担危机处理的机关、组织或者个人分权。只是如何分权,在什么程度上和在什么范围内分权的问题,尚需要进行深入的研究,尤其需要按照各个不同的领域分别进行实证性研究。

  第二,费用负担的问题。在危机之际,紧急实行的活动费用由谁来支付?例如,当有关危机时期的诸活动被认为需要地方政府或者私人从事超过其费用负担能力的活动时,就可能出现判断上的犹豫不决,甚至产生错误。特别是发生了大规模的危机之际,其费用负担也可能是巨额的,因而有关行动因既存的制度内容而受到影响的情况也可能存在。

  第三,来自外部的援助问题。在大规模危机中,仅靠当地政府也许是无法应对的,因而,来自包括志愿者在内的民间团体、中央政府及其他地方政府乃至军队等外部的援助,便成为必要。此次抗击SARS过程中,还存在大量来自海外的援助。可是,关于援助的步骤,与当地政府等的关系,费用负担以及救助物资的发放规则等,在危机过程中临时加以制定往往存在较大的困难,若处理不当,甚至可能成为导致混乱的原因。换言之,在这方面应该放弃突击立法的做法,从平常时期就扎扎实实地做好相应的规则制定工作。只有事前做好一系列制度性准备,才有可能更加顺利地实行援助。

  第四,专门的组织机构问题。为了全面地应对危机,有效地调配相关资源,往往需要事先设立统揽紧急事态全局的特别组织。在这方面,美国紧急事态管理局(Federal Emergency Management Agency, FEMA)的经验可资借鉴。当然,此次抗击SARS中,中国国务院临时组建防治萨斯总指挥部的做法亦不失为一种解决组织机构问题的方法。只是鉴于应对危机所要求的专业性,决定了设立由各个领域的专家组成的常设指挥机构也许更有利于从容而科学地应对各类危机。

  实际上,预防减灾和事前准备都是在危机发生以前通过平常的组织活动来进行的措施和对策。两者之间有着密切的关联性,像预警体制那样,往往难以严格地区分开来。

  (二)危机后对策——快速应对和恢复平常

  1、快速应对

  第三阶段是快速应对,指危机来临之前和刚刚发生危机之后,为应对突发的紧急情况而进行的一系列活动。

  即使采取了预防减灾的措施和对策,有时危机将依然发生;即使做好了事前准备,由于事态多样且富于变化,往往也难以穷尽具体细致的问题。一旦危机发生,与人命有关的重要价值受到威胁,要求快速作出如下相应措施或者活动:启动危机预防计划,设立危机管理指挥部,确立组织体制,采取并实施有关救命、救灾医疗、避难的活动,取代平常的组织、业务,快速转移到紧急的组织编制、业务内容等。这意味着拥有能够充分动员的人力、物力资源。为了提高动员效果,可以考虑在行政机关内部新设危机管理的专门职位,尤其是在一般行政部门设立以危机管理为专职的岗位。随着社会、经济的不断发展,今后的危机将进一步复杂化、多样化。因此,培养危机管理的专家,从提高快速应对性的意义上看也是紧急的课题。由于危机发生的不确实性,决定了针对危机的事前准备的投资往往难以合理地进行。但是,如果着眼于超越危机种类的共通性,也许能够使有关准备得以充实。若针对个别的危机来探讨危机管理的话,也许危机刚刚过后能够确保充分的投资,但随着时间的推移,人们的关心可能逐渐减弱,容易陷入恶性循环之中。

  如果事前的准备很周全,那么,按照事前的准备来进行危机处理活动就可以了。然而,事前的计划也存在局限性。有时“所制定的计划,在灾害发生时期根本不起作用”,有时一旦灾害发生人们根本“无暇顾及”事前所制定的有关计划等。简而言之,有关计划不一定很有用。其理由有二:一是计划本身不够合理;二是危机管理(快速应对)的原理与事前计划的原理不同。总之,在危机处理活动中必须对付特定的情况,而事前计划只能准备一般的情况和特定的应对“原理”,并且,快速应对阶段的危机处理是否良好,取决于特定的方法和对策的存在方式。事前计划和危机管理的成功之间仅有部分的关联性。因此,为了切实有效地实行快速应对活动,就必须做到如下几点:

  (1)从组织活动的优越性来看,组织通过分工和各种分工的统合,能够创造比单纯地将个人的活动相加以上的成果。在危机管理中,组织活动的优越性在于有利于实现保护人的生命、健康和财产等目的。可是,由于一般行政组织并不以应对危机为其日常业务,因此,在危机之际,就有必要进行与有关任务相适应的组织设立或整合。这就涉及到由谁、在何时和怎样判断“危机”,并将应对危机转换为取代日常业务的任务,进而分配给有关组织的问题。很显然,在一定时间内,一定的组织只能应对一个或者少数问题,这就决定了“危机”的判断和应对将取代其他日常任务及组织的一部分或者全部,成为有关组织的首要课题。应对危机的特定任务和组织,根据危机的不同而各异,但如果事前计划的内容适当的话,则应该根据该计划进行。对于危机中任务和组织的设定,需要确保指挥部等设施、人员和通讯手段等,除了需要根据事前的准备作出判断外,还需要就危机的具体状况来进行。

  (2)在确定了有关危机处理的任务和组织之后,还需要从组织上解决如下诸问题:

  第一,组织内的集权和分权的问题。有人认为危机中需要集权,也有人主张紧急时期不仅不应该强化指挥关系,而且需要缓和指挥关系。其实,这个问题应该根据不同的情况作出不同的判断。在危机中,设定了特定的任务和特定的组织,有时也可能出现需要作出事前的计划所没有规定的重要的意思决定。由此,需要将信息聚集于一点,作出集权性决定。从组织活动及意思决定的过程来看,组织中的活动是以实现危机管理目的为目标的,因而被认为是合理的。但是,这种合理性并不是完美的合理性,而是有界限的合理性(bounded rationality)[5]。也就是说,在危机处理之际,组织或者决策者都不可能在考虑所有选择项的基础上,及时地发现最适合的选择项,并基于该选择而采取行动(逻辑性意思决定)。在危机处理过程中,有关组织或者决策者只能基于已有的经验、学习和训练,依据个人或者组织所储蓄的有限的选择项而作出决定,进行组织活动(直观性意思决定)。[6]

  在危机中,由于存在严峻的时间性制约,考虑到信息传达等情况,理想的做法是,在离必要的信息较近的地点进行分权性应对。例如,2001年3月17日,《北京晚报》刊载了“石家庄发生重大爆炸事件”的报道。文章指出:“得知这一消息后,江泽民总书记和朱鎔基总理等中央领导同志非常关心,作了重要批示和指示。受党中央、国务院委托,国务委员、国务院秘书长王忠禹同志迅速赶赴石家庄,慰问爆炸案中受伤人员和遇难者家属。……”读了这篇报道,我们不能不为中央领导关心人民群众疾苦的精神所感动。但是,我们也不能不思考有关制度建设问题——危机管理制度化、危机管理分权化。该案件所反映出的问题就是如何进行分权性应对的问题。我们应该以这些血的教训为借鉴,尽快建立和完善应对一切危机的快速反应机制。此外,有时会出现信息中断的情况,如果进行决定的集权化,就存在作不出适当决定的危险。一般说来,由于危机中的许多组织活动必须在严格的时间性制约下进行,因而分权地、平行地采取应对措施才是比较理想的做法。

  第二,从平常的组织系统来看,横向的组织活动是非常必要的。应对危机,不仅是警察、消防、医疗机构乃至军队的任务,而且也是一般行政组织诸机关的任务。在这种情况下,即使将上述诸机关置于单一的指挥之下,进行集权性运作,往往也不能很好地发挥其作用。因此,为了有效地应对危机,就必须致力于诸机关之间的调整,创造出作为整体的有效的组织活动。

  第三,从民主参与的角度看,处理好政府机关与民间组织的关系极其重要。在危机中,除了政府机关以外,红十字会、医疗机构、电话公司、电力公司、瓦斯公司、大众媒体甚至各事业企业单位等民间组织也会成为危机处理的主体。为了有效地发挥这些组织的作用,就有必要对这些组织的活动进行相应的调整,使其和行政组织互为一体,有组织、有秩序地参与到危机应对之中。危机处理主体的多样性和复杂性,以及行政组织的广泛调整性,是平常行政管理活动中较少存在的特征。

  第四,从力量整合的角度看,确保通讯渠道的畅通无阻是至关重要的。无论是组织内、组织间的相互通讯,还是组织与民众之间的通讯,都与平常时期不同,其显著特点就是信息量的急剧增加和信息内容所带来的影响,往往需要比一般行政管理更为复杂、更为周到的应对。例如,有关危机时期避难的信息通讯,有关SARS期间的疫情通讯等,其内容、通讯方法都有可能给人们的行动甚至安全带来巨大的影响。

  第五,从危机处理的紧迫性来看,确立相应的责任机制和免责标准是必不可少的。众所周知,危机中的组织活动,往往涉及到人的生命、健康和财产等重要价值,且有严格的时间制约,因而被置于强烈的紧张状态。在强烈的紧张状态,人们的注意力容易被缩小到特定的侧面,有可能妨碍组织或者决策者作出确切判断。因此,对危机处理中的责任机制,应该探讨不同于平常的责任机制,尤其应该设定有关免责标准,消除有关组织或者决策者的顾虑,以免其顾虑重重而贻误危机处理的良机。

  2、恢复平常

  第四阶段是恢复平常,指为恢复平常时期的状态而进行的一系列活动。

  由于危机的程度和范围不同,所造成的损害等也各不相同,因此,恢复平常的任务有轻重之分,对恢复平常阶段的任务和责任设定应该注重合理性。若危机严重的话,要恢复危机前的状况就需要较长的时间,甚至可能出现无法完全复原的损害,切不可笼统而抽象地谈责任机制。为尽早消除其对居民生活的影响,作为“危机管理”的一环,就必须立即采取恢复平常的有关措施,特别重要的是快速恢复人们生活必须的基础设施和装置(电气、煤气、自来水、通讯、交通等),使人们的生活尽快恢复到平常状态。从个人生活的层次来看,住宅问题的解决应该具有至关重要的意义。此外,在自然灾害等危机中,还有诸多心理指导或者矫正问题需要认真考虑。从法律的角度来看,危机过后的权力认可、权利救济、纠纷平息等大量的工作需要次第展开。尤其是权力恢复与调整问题,需要及时而扎实认真地展开。危机管理过程中设立的临时机构,应该随着危机管理目标的实现而终止。危机管理过程中调整、拆分或者合并的机构,则应该进行全面的、综合的分析,切实地根据需要作出是否复原的决定。而危机处理过程中所集合起来的权力,原则上应该重新调整,特别是在民主监控、责任追究方面应该及时加以完善。这些工作如果不能适当进行,则具有使事态恶化,危机持续或者深刻化的危险。恢复平常的终结,等于危机的脱离。从恢复平常到复兴的时间轴应该尽可能地缩短。如果不能缩短时间,则行政机关的能力将受到质疑,甚至连其本身的正当性也会受到追问。行政组织作为危机管理的重要部分,必须致力于缩短恢复平常的时间。同时,随着恢复平常的措施和对策的推进,行政组织活动亦必须逐渐接近平常业务的性质,逐渐转向平常组织、平常业务。

  三、危机管理的原则与策略

  (一)危机管理的原则

  根据上述危机管理过程论,在危机管理方面应当坚持下列原则:

  首先要树立过程、动态、有备无患、居安思危的观念,重视危机预防制度的建立,先期掌握环境变化状况,对客观的信息进行收集和分析,确立理性务实的决策处理及缜密严格的执行其原则、策略的计划。

  其次是确立针对危机发生恶化时的减少损害、找出原因及恢复公信力等的应对规则,通过整合各方面的资源,确保一切可以动员和调动的因素皆能够充分、适度地发挥其应有的作用。

  最后是在危机后尽快恢复平常时期的秩序和状态。

  (二)危机管理的策略

  从各国危机管理的经验看,在坚持上述原则的同时,还必须兼顾以下危机管理的策略运用:

  1、应设立常设的危机处理组织:危机最明显的特征乃是突发性与急迫性,往往在人们毫无心理准备的情况下爆发。因此,为保证决策拟定及其执行的质量,应设立常设机构,平时负责调查研究,制定长期规划,一旦危机出现便可成为危机处理中枢,及时作出危机处理的相应对策。

  2、需建立危机预测机制:若能事先预测危机的发生及其发展趋势,那么,一旦危机发生时,就可以及时地启动相应的处理机制;在危机处理的前期阶段,就可以有计划和有针对性地采取相应的应变措施,制定必要的危机处理计划,尽量减少或者消除危机所带来的损害或者灾难。

  3、危机的调查、发现:危机预测机制的主要任务是进行危机调查以发现危机,尽早制定应变计划。调查的目的在于将人、事、物、时、地等各种不同的要素进行相应的组合或者分解,以发现潜存危机,找出真正的危机原因并尽快予以防范或处理,进而完成各项应变计划,拟定有效的危机处理方案,以备危机突发时之需。

  4、处理危机:处理危机是危机管理中最重要的一环。最好的“危机管理”是要化解问题于无形,其次才是危机爆发后的“危机处理”;而最佳的“危机处理”策略,是要能避免或减少危机后遗症的延续发生。为了达到及早处理危机的目的,必须在诸多条件与时空因素配合下,针对危机发展的不同阶段迅速作出适当的处理决定,尽力将危机化为转机。

  (1)隔绝、遏止或者减缓危机的扩散:这是危机管理的必要手段。像传染病爆发的危机那样,必须隔离传染病病人,才能防止传染病的肆虐流行。但是,这里必须强调的是,有关隔离手段必须合乎比例原则,有关权力的行使必须合乎实体法和程序法的基本要求。危机处理即要隔绝、遏止危机,防止或者减缓危机的扩大与恶化,以避免引发一波未平一波又起的另一场危机,以达逐一平息危机的目的。

  (2)锁定目标及要求:危机处理的一项重要原则是锁定目标及要求,即必须全面、客观地估计既有的可供调度的资源,锁定所能处理的危机范围和目标要求。在危机处理中,面面俱到的目标要求往往并不可取,尤其是在需要进行破坏性消防、紧急避险等利益衡量和取舍的情况下,如果依然强调要求目标的全面性,其结果往往是导致危机的升级和扩展。因此,必须有顾全大局和利益衡量的价值判断能力,才能促使危机降级,使损害降到最低限度。此外,这种策略必须有事后责任追究中的免责条款作为保障,否则难以收到其应有的效果。

  (3)灵活机动的策略与决策者明确果敢的裁量:就危机的特质而言,一般具有潜伏性和爆发性(突发性)。解决危机的理想策略应该是以防为主,建立一系列预防机制。但是,一旦危机爆发,其发展倾向及流程往往是不以人的意志为转移的,事前制定的一系列计划和对策等,只能在一定程度上提供参考,甚至根本没有任何参考价值。在这种情况下,决策者的品质和判断能力往往是危机处理成败的关键。对于直接承担危机处理的一线人员来说,灵活机动的策略必不可少,或者说,充分的行政裁量权是确保危机处理取得胜利的重要保障。因此,决策者必须具有高瞻远瞩的智能和明确而果敢的决断力,拥有广泛的行政裁量权,否则不仅不能处理危机,甚至会将危机扩大。

  (4)建立多维的协作机制:在危机处理中,由于危机爆发的不确定性等因素决定了不能仅靠某一协作机制,而必须维持与多个协作伙伴之间的沟通渠道畅通。有了多维的协作伙伴,并不能保证必然就会取得处理危机的胜利,因为也可能出现诸多沟通渠道同时被堵塞,或者有关协作伙伴根本无能为力的情形。但是,若无多维的协作伙伴,突发性的危机则可能促成危机状态的进一步升级,甚至造成不堪设想的后果。

  (5)注重民主参与机制的完善:在危机处理中,根据危机的程度与规模不同,行政组织可能处于完全瘫痪、暂时或者部分瘫痪、与危机共生以及将危机吸收等不同的状态。无论在什么情况下,都要求注重民主参与。尤其是在前两种情况下,为了应对危机,当然就不能坐等行政组织作出应对策略,而要充分发挥社会和个人的力量,各自为战,抗灾自救。从国家、社会和个人分界的角度来看,重要的是培养民众自强、自立、自救的精神,彻底改变长期以来对政府组织过分依赖的局面。当然,从危机管理的角度看,政府组织应当事先预想到这种情形,并确立一系列临时应对的程序和规则。

  四、危机管理中的民主与责任问题

  从19世纪到20世纪,大众民主巨大地改变了现代国家的形态。大众参与政治的结果,使得所有的社会问题都被带入政治的世界之中。所有的社会问题都成为政治问题,政治介入的领域便必然地扩大了。政府膨胀,“大政府”、“昂贵的政府”成为现代国家的共同特征,广泛应对并解决人们的各种各样的要求,保障基本的社会生活,成为现代国家的目标,出现了福祉国家的理念。在福祉国家化过程中,社会出现的诸多危机转换成了要求政治应对的政治危机,于是,应对社会的诸多危机便理所当然地成为政治的重要任务。进而,福祉国家化过程中亦促进了行政国家理念的普及和制度的拓展,以至于在必须经过民主的程序作出决定的议会,难以即时地且日常性地应对人们的要求,只能广泛地承认行政裁量权,将政治领导权分别赋予政治和行政。这样,各种各样的社会危机,既是政治性危机,也是行政性危机。换言之,现代国家要求将社会上频繁发生的诸多危机作为政治的、行政的危机加以管理,其成功与否直接关系到现代国家政府统治正当性的问题。因此,将危机管理作为现代政府的重要课题来定位,也就理所当然了。

  随着人们需求的不断增多,现代行政的内涵不断丰富,其外延不断扩展。然而,在民主政治下的行政必须具备“稳定性”和“持续性”。所谓“稳定性”,是指行政事务处理必须基于客观的方法和程序,整然有序地进行。所谓“持续性”,是指行政事务的处理方法及规则,必须持续一定的期间,不得过于频繁地改变,以维持行政所不可或缺的客观性及公平性。行政的“稳定性”与“持续性”相并列,是现代行政所必须的两大要件。换言之,基于一定的规则,整然有序地处理各种各样的问题,保持秩序的稳定性和生活、工作的持续性,是现代国家共通的政府责任。

  为确保行政的“稳定性”与“持续性”,或者说为确保行政的“日常工作”目标能够顺利实现,现代国家一般在组织建构和行为规范上确立一系列机制和原则。例如,为进行任务分工,通过上下的指挥监督关系进行统合,在组织架构上一般实行阶层性金字塔型的等级制和首长负责的独任制,构建了一元化为原则的命令系统;行政组织的任务内容原则上应该是事前予以基本明确,否则就无法探讨行政任务的分工,甚至就不能决定组织的编制等;强调组织运作要基于文件和规则,进行意思决定要最大程度地重视程序;行政行为的公定力;行政主体的支配权;参与型行政及其配套的一系列机制和原则等。平常时期的行政任务的基本运作规程是:设置或者确定相应的组织,赋予特定的任务,对其进行分工,在首长的指挥监督下进行调整,通过必要的协作与统合,以期任务顺利而圆满的完成。那么,在“危机管理”中是否也一样呢?

  在面对阻碍稳定性、破坏持续性的突发性事件和出乎意料的事态之际,具有“稳定性”与“持续性”这种属性的行政,就必须采取一系列措施和行动来应对危机,维持或者恢复其“稳定性”和“持续性”。行政领域的危机管理,指的就是引导出这种复原能力的机制。

  在危机之际,行政组织应当取代平常任务来处理有关事务。此外,由于涉及到重要的价值,存在时间上的制约,因此必定带来极度的紧张感。这些都是平常推行任务所不具有的重要特征。例如,在大规模地震中,人们的生命、身体、财产等被置于危险状态,快速地救命、灭火、避难等,对于减轻损害是极其重要的。在这种事态中,即使以对付这里所说的“危机”为通常任务的警察、消防、军队等组织,亦必须以与平常远远不同的质和量来推行救命、救助等活动。此外,直面危机的各级政府也必须取代平常业务,进行避难所的运营、救援物资的分配、临时住宅的建设等非日常的业务。在这里,对“危机”的认识就是组织的编成、业务内容的改变。因为时间的制约等造成的极度紧张,决定了组织的运营机制和原则与平常时期大不相同。当然,我们这里探讨的危机管理强调的是动态的过程,除了危机之际的狭义的危机处理之外,尤其强调防止或者减少损害的问题,注重做好广义上的“事前准备”。

  危机管理是现代国家确保其正当性的要件之一。然而,具有讽刺意味的是,现代国家政府的管理能力却普遍呈现出不断衰退的趋势。这是因为:其一,政治领域的扩大,使得需要政治应对的问题内容复杂化了;其二,社会的分化、技术的发达和发展,使得社会的问题专门化、深刻化了;其三,社会的诸多要素介入政治的结果,使得政治的未来发展趋势越来越难以预见了;其四,政治不可预期性的扩大,使得政治从预测未来,创造性地构筑政策的权能,转化为追随日常发生的问题采取对策的权能,从积极地创造未来的政治,转换为防御性地应对现实的政治;其五,以大众为基础的“大众政党”的出现以及政党政治的展开,加速了领导能力的衰退,尤其是政党政治中为争取选民而进行诸多承诺,却只能实现些许承诺的政治常态化,使得政治处于超负荷状态,解决问题的能力受到严重损害,加速了政治及行政的领导能力不断衰退。

  在现代国家,一方面是政治的课题在未解决的状态下推移,或者在未完全解决的状态下得以常态化,因而导致人们对政治的不满,这种不满的持续和扩大,最终不仅将导致对制度的不信任,而且将导致对民主本身的不信任,人们对既存制度及民主本身的效率及正当性提出疑问,“统合的危机”及“同一性的危机”成为各国政府都不得不认真应对的重大课题。另一方面是包括自然灾害在内的各种各样的危机被作为政治及行政必须解决的课题来把握,使得危机的螺旋型增幅作用被内在化了。为了不使危机增幅,人们较为一致地主张现代国家必须在民主这一框架内实现危机管理。

  民主的政治体制要求以人们平等地参与政策的形成、决定和执行过程为前提,而现代国家的任何政治运作,在本质上都不可避免地沦为由少数人进行政策形成和决定的模式。虽然在政策执行层面民主参与的机制正在不断扩展,但是,正如代议制模式所提示的那样,所有的人都实际参与政策形成、决定和执行是不可能的。因此,在民主的政治体制下,实际的政治运作也只能委任给少数人。政治决定集中于少数人的程度,依存于制度以及制度性惯例、组织环境、参与政治决定的人们的意识、课题的性质等。即使在民主的体制之下,由于集权型单一制国家和分权型联邦制国家、议院内阁制和总统制等的不同,进而由于组织环境是权威主义的情况还是民主的情况之不同,使得少数决定的程度明显不同。大规模地震、洪水等自然灾害、核泄露、SARS疫情等紧急事态,都要求尽可能快速地作出决定,时间上的紧迫性决定了决定权集中于少数人是当然的事情。很显然,以平等的参加和讨论为媒介的合议等民主的决定程序,不适于要求迅速决定的紧急事态处理。因此,现代民主国家危机管理的课题,就是在紧急事态乃至危机管理的过程中,以决定权集中于少数人的不可避免性为前提,来探讨如何实现民主管理的问题。换言之,危机管理中的所谓民主,与平常时期的民主相比较,其内容范围具有较大的限制性。

  如果要在民主框架下进行危机管理,那么,就必须满足民主决定的诸前提。第一个前提是危机管理的程序化和制度化,即对何处、何时、由谁作出有关危机管理决定的问题予以制度化,规定说明危机管理决定理由的有关义务,进而,基于危机管理的结果明确有关责任。第二个前提是危机管理的目的公益化,即有关危机管理的决定必须以构成社会政治体制的成员的利益为目的。换言之,危机管理的民主性要求必须实现两个原则,即“责任性”原则和“满足性”原则。

  “责任性”原则意味着必须明确有关危机管理决定的责任所在。为了明确有关责任,就必须从制度上提供两个保障:1、有关危机管理的政策决定过程的透明性的保障;2、政策决定过程的内部、外部说明可能性的保障。为了确保具有“透明性”、“说明可能性”的危机管理过程,在紧急事态乃至危机发生以前,就必须防备危机发生,将有关危机管理的应对策略由谁、何时、何处、怎样作出决定以及如何付诸于实施等问题予以制度化。进而,在作出决定之际,由于多数人参加为前提的承认是不可能的,因此,应当于事后明确应对策略的决定过程,就其适当与否进行调查和探讨,将获得承认视为其必要的条件。对于有关免责条款,同样应该明确化和制度化。

  “满足性”原则意味着危机管理决定内容必须满足成员需要。要满足社会政治体制成员的利益需求,就必须在运作上提供如下三个保障:1、危机管理应答性的保障;2、危机管理效率性的保障;3、作为保障应答性和效率性的要件的预期性的保障。为了实现具有“预期性”、“应答性”、“效率性”的危机管理,危机认知能力的提高,有关危机管理的人力、物力、信息资源的适当配置和动员能力的提高便成为必要。前者是有关危机管理的制度框架问题,后者是有关危机管理之实行问题。

  通过满足上述原则和具体要求,可以使危机的派生性、连锁性、螺旋型增幅向螺旋型收缩乃至缩小转化,民主的制度性、体制的稳定性也就得以确保,因而政治、行政过程的正当性也就得以保障了。问题在于,应该如何设计出具有“预期性”、“应答性”、“效率性”,且具有“透明性”和“说明可能性”的危机管理制度。这也是现代各国所面临的一个共通的重大课题。

  五、危机管理组织的制度条件

  一般而言,纵向分割的阶层型行政组织基本上不适合于危机管理。换言之,危机管理应该由具有专门知识和技术能力的人员构成的课题应对型的组织来进行。平常时期的行政组织一般实行阶层性金字塔型的组织构造,因此,在危机管理过程中,就有必要重新形成平面的危机管理体制,或者将既存的组织改建成这样的组织。此外,作为危机管理组织的制度条件,还需要使有关危机管理的政策决定过程制度化,使决定过程和决定主体明确化。进而,有关危机管理决定过程的信息公开亦必须制度化。[7]没有这些条件,也许能够实施具有实效性的危机管理,但未必能实现民主的危机管理。现代危机管理论强调必须以民主的制度框架为前提,将危机管理决定过程予以制度化,在确立以信息公开为前提的责任制度的基础上,形成有关危机管理的精简型组织,即“课题应对型的开放的、水平的、直接的、专门的危机管理体制”。

  第一,垂直权能的分享与网络化。应促进中央政府向地方政府的分权,形成中央政府和地方政府之间共同分担危机的体制。为了直接应对危机管理的课题,危机管理必须由熟知危机发生地及危机状况的主体来进行。即使由中央作出有关危机管理的决定,其具体的作业也只能根据不同的场合而进行随机应变。在这种意义上,广泛的分权便成为必要。但是,地方政府所能够利用的危机管理的资源量是有限的,因此,从外部持续地供给必要的资源便成为必要,中央政府和地方政府之间的权能分享和网络化便是不可或缺的。

  第二,水平权能的分享与网络化。在中央政府和地方政府之间的连带和协力的基础上,还必须追求相关地方政府之间的连带和协作,以及各行政机关之间的权能分享和网络化,而且公共部门与民间部门之间的权能分享和连带也是必要的。

  第三,培养有关危机管理的专门人才。在这些权能分享和网络化的基础上,网络本身要求必须坚持专门性原则,必须培养和配置以危机管理为专门管辖的专门人才。由于现代行政所要应对的危机并未容易到所谓通才甚至外行都可以实行的程度,因此,危机管理行政中原则上必须排除通才型人员制约专门人才的局面,更不能容许外行领导内行的情形。

  第四,危机管理知识和技能的渗透和共有。当然,只有危机管理的专门人才,也并不能确保危机管理的实效性。要实施作为组织全体的有效的危机管理,就必须平行地创造使这些人能够发挥知识和技能的组织环境,使全部组织成员都具备基本的知识和技能。换言之,必须持续地实施危机管理的培训和教育,努力将危机管理的知识和技能渗透到全体组织。

  第五,危机管理过程的统合与集中。为提高危机管理质量,还应该进行危机管理过程的统合与集中化。危机管理要求系统地实施危机调查、危机预测、危机管理计划制定、危机认知、认定、介入,危机后的恢复平常乃至复兴处理等,必须一元化地实施与此有关的人力、物力、信息的统制。对于今后的危机管理行政来说,必须探讨如下课题:是否应该设立美国联邦紧急事态管理局(FEMA)型的集中的、统合的危机管理体制,或者为既存的组织重新赋予有关危机管理的权能?各国的经验都表明,仅靠既存的以日常行政事务为任务的组织临时应对危机管理,往往难以迅速应对不确定性很高的危机状况。虽然临时设立防治萨斯总指挥部这种特别型组织亦能够进行集中的危机管理,但是,要进行长期的系统的危机管理则是困难的,也不利于危机管理知识和技能的积累及其推广。应该积极地考虑将以危机管理为专门管辖的统合性危机管理体制予以制度化,并且,所形成的危机管理组织必须是 “课题应对型的开放的、水平的、直接的、专门的危机管理体制”。

  第六,创建现代危机管理的社会环境。在现代国家中,精简的、专门的组织对于危机管理来说是不可或缺的,但是,要解决危机管理的问题,还必须形成能够有效地使这些组织发挥作用的社会环境。换言之,若没有人民与政治、行政之间的信赖关系,没有人民间的信赖关系,那么,精简的、专门的组织也不可能进行有效的危机管理。现代社会对于危机是脆弱的,其原因之一就是不存在由信赖关系支撑的团体。尤其是现代国家的城市社会,其特征之一就是具有高度的人员流动性,因而更加难以形成由信赖关系支撑的团体。因此,为了建立信赖关系,首先需要培养具有高度道德性和伦理性的行政人员,推行具有应答性的行政。

  六、结语——危机的不确实性与危机管理研究的课题

  “危机管理”的构造,基本上是以“确实性”(certainty)为前提,在欠缺“确实性”的情况下,通过预测或者统制来提高确实性,据此采取特定的活动,以确实地实现相关目的。

  实际上,危机充满了“不确实性”(uncertainty),因而决定了“危机管理”的困难性和复杂性。当然,在平常时期的行政管理活动中也存在“不确实性”,因而在采取某种方针时,往往也难以正确地预测其结果。不过,危机的“不确实性”具有如下两个特征:其一,有关“危机”本身是否发生的高度不确实性;其二,在“危机”之际,特别是源于时间制约和信息的不充分性而形成的不确实性(危机的构造性特征),可能会出现所谓信息发生的速度比信息的传达、处理速度要快许多的情况。因此,危机管理往往只能在采取相关措施会获得怎样的结果并不确实的状况中进行价值判断等诸活动。对于危机管理过程中的价值判断,建立科学的有关评价机制便成为十分必要的事情。

  危机的不确实性,从全体状况的把握,到特定侧面问题的理解,可以在各种各样的层面广泛地表现出来。从全体状况的层面看,如果不能收集并传达足够的信息,那么,全体状况的把握一般是困难的。但是,在危机中,信息不能马上充分取得,只能根据一部分信息来推测全体。这就具有与实际大相径庭的危险。危机之际的不确实性,不仅限于危机发生的初期,而且还可能持续至其后,甚至导致危机的恶化。这使得应急时期的危机管理变得困难。不过,正如一位英国政治家所说:“乐观的人在每个危机里看到了机会,悲观的人则在每个机会里看到了危险”。正是因为危机具有较高的不确实性,研究危机管理以及危机管理中的权力配置与责任机制,才具有更为重要的意义。其目的在于把握或者尽可能地把握危机发生和发展的规律性,避其“危险”,抓其“机会”,为避免危机或者减轻损害、化险为夷提供参考,甚至从危机中发现个人、团体、国家、人类发展的新契机。

  从“危机”本身的发生之不确实性来看,危机是否发生,何时、何地、以怎样的规模,或者以怎样的频度发生的问题,皆由于危机的种类不同而各异。但是,一般具有较高的不确实性,这是一切“危机”所共有的特征之一。鉴于这种较高的不确实性,危机前对策——预防减灾和事前准备虽然具有防止危机,减轻损害的效果,但是,若将费用也考虑进来的话,则有关措施和对策的结果是不确实的。即所投入的费用与所获得的效果之间并不一定存在正比例的关系。如果没有发生“危机”,则有关措施和对策可能会被视为浪费。例如,对于防治SARS疫情的所谓事前投资,包括设施、设备、物资的整备、储蓄,制度的整备,活动计划的制定,有关人员的训练等,应该在何时、以怎样的程度进行的问题,当时并没有人能够合理地作出判断决定,但必须以某种方法或者过程来作出决定。这也是“危机管理”困难的原因之一。作为一般论,人们都主张应该采取包括预防减灾和事前准备在内的“危机”对策。这方面的投资,在危机刚刚过后的一段时期内可能盛行,其后将逐渐减弱。有关危机对策的准备减弱了的话,在危机之际的应对就会变得困难,就容易导致危机的深刻化。在该领域,建立相应的责任机制,虽然存在确立标准等诸多困难,但是,这项工作却是至关重要的。若没有事前明文规定的责任条款,临时出了问题,临时惩处所谓责任人员,这种做法不仅不利于危机管理的顺利展开,甚至有可能给危机管理带来负面影响,而且亦不符合现代行政法治原则的基本要求,与现代公务员制度中的身份保障原则相违背,与现代民主政治和责任机制的基本精神相违背。

  危机发生之后的不确实性,即进行了特定的应急活动之结果的不确实性,包括有关救命活动、灾害医疗活动、避难活动和物质援助等,何时、何地、以哪些人为对象、如何活动以及具有怎样的效果等,都不得不在信息不充分的情况下作出决定,采取行动。为此,组织活动的优点表现不出来,反而会产生浪费或者混乱。事态具有流动性,变化激烈,相应地具有引起混乱的可能性。在严峻的时间制约之中,要求顺利而快速的活动,因而问题非常重大。如前所述,这里的分权化、专业技术化、相应的民主参与、明确的责任机制乃至相应的免责规定,都是危机管理过程中所必须认真面对的重要课题,尚需要进行更加深入地探讨。

  [1] 参见(日)岩岛久夫《危机管理的理论与实际——学习美国FEMA》,载《都市问题研究》第47卷第7号,1995年7月。

  [2] 危机管理三阶段说认为,危机管理包括危机预防、危机处理与危机解决三个阶段。实际上,危机解决之后,还有一个非常重要和艰巨的任务,那就是逐步恢复平常时期的一切秩序和原则。从此次抗击SARS的过程来看,在危机解决之后,尚有其艰巨性并不亚于危机处理阶段的任务,或者说后SARS时期的关系处理问题更加纷繁复杂,需要我们高度负责地认真应对。

  [3] David Mcloughlin, “A Framework for Integrated Emergency Management,” Public Administration Review, Vol. 45, special issue, 1985.

  [4] 在美国,基于自然灾害、技术灾害的共通性而确立了“紧急事态管理”的概念。Ronald W. Perry, Comprehensive Emergency Management, JAI Press, 1985. 此外,日本1962年开始施行的《灾害对策基本法》和1947年开始施行的《灾害救助法》也是以自然灾害对策所具有的共通要素为前提而制定的法律,而1997年6月3日对防灾基本计划进行了修改,将许多技术灾害纳入其中。

  [5] 这是西蒙理论的中心概念,或译成“受制约的合理性”等。Herbert A. Simon, Administrative Behavior, Fourth Edition, The Free Press, 1997.

  [6] Herbert A. Simon, op. cit., Commentary on chapter Ⅴ; Herbert A. Simon, Reason in Human Affairs, Stanford University Press, 1983, chap. 1.

  [7] 毋庸置疑,信息披露机制是危机管理中的重要机制之一。由于危机乃至危机管理的特点,决定了非常时期的信息公开需要建立不同于平常时期的信息发布制度。在危机管理中必须破除立法崇拜的观点,有必要通过事前的立法或者事后的承认机制,赋予政府乃至其他主体以更多的裁量权,同时也明确其有关责任。换言之,在危机管理中,由于高度强调政府的责任,强调应对危机的快速反应,决定了对民主参与等程序要求要适当地加以限制,尤其是平常时期所强调的信息公开原则也要受到时期、地点、方式和方法等方面的制约。

  文章来源:法学家》2003年第4期

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