对中国行政法发展历程的宏观解读

　　应松年,1936年生,浙江宁波人,现为中国政法大学终身教授、博士生导师,中国法学会行政法学研究会会长。

　　曾参与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律起草工作,参与《立法法》、《行政许可法》的研究,是《行政程序立法》研究项目的主持人

　　行进在法治之路上,我们不断困惑,也不断悟解。与先贤的智慧相遇,与智者的思想碰撞,往往会使我们获得一种拨云见日的眼界,一种洞穿夜障的勇气。

　　每一个时代,总有一群人在思考,在引领。穿越5000年的时空,人类历史上伟大的思想仍然熠熠生辉,它们是永恒的。

　　生活在当下,也许繁忙的工作让你无暇思考,也许柴米油盐等人生的重负已让你无意思考。人生的意义,剥离了理想与价值,便剩下无比现实的生存危机。也许,正是每个人的兢兢业业才凝成了社会前行的动力,也许正是平凡的人生才汇成宏大的时代主题。但是,在您前行的时候,不要忘记倾听……

　　政府信息公开是所有行政法律制度的基础。讲到民主,如果没有信息公开,人民就无法作主。信息公开是民主的基础,是人民群众参与管理的基础。我认为,信息公开要经历一个过程

　　□应松年

　　行政法的酝酿阶段

　　当代中国行政法的发展历程，我认为可以大致分成三个时期。1978年到1990年是第一个时期(1978年十一届三中全会召开，1990年《行政诉讼法》施行)。在《行政诉讼法》制定施行之前，我国行政法处于准备、酝酿阶段，刚刚开始。开始研究这个问题,因为1978年以后我们提出来“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。说到“有法可依”，行政法倒是有很多单行法，但非常分散，跟现代行政法相比还有不小的差距。

　　1978年开始提出来法治，邓小平同志提出“还是法制靠得住”。法治意味着长治久安，那么我认为这个法治是与我们的社会经济发展相一致的。

　　从1978年到1990年，机会来了，就是行政诉讼法的诞生。可以这样说，《行政诉讼法》的诞生是中国行政法发展的第一个里程碑。

　　现在来看，我们对《行政诉讼法》在中国行政法历史上起到的作用怎么估价也不过分。在《行政诉讼法》中我们第一次提出政府即行政机关的行为也有合法与违法之分。“行政执法”、“执法机关”这些概念都是在《行政诉讼法》颁行之后才有的。

　　《行政诉讼法》还有一个重大的贡献：法定程序，即权力的行使必须依照程序进行。

　　行政法的大发展阶段

　　1990年到2004年是第二个时期。1990年我国开始施行《行政诉讼法》,1993年国务院在全国人大作报告中指出:国家行政机关的工作人员都必须依法行政。从1990年到1993年三年时间,我们政府就提出依法行政。这是一个了不得的进步。

　　从1993年到1997年四年时间,我国又提出了“依法治国”。从法治的形式发展来看,依法行政在其之前。到了2004年,我国政府明确提出要建立法治政府。这也是与我们经济发展的跨越式发展一样,法治建设方面也有了快速的发展。

　　我国的行政法治应该怎么走?首先是有法可依。那么这个法怎么立呢?当时讨论的是先要把救济措施完善起来。1990年是《行政诉讼法》,1991年、1992年是《行政复议条例》,后来上升为《行政复议法》,1994年的时候出台了《国家赔偿法》。

　　现在可以说,从行政救济这个角度看,我们的法治已经健全了,三部法律都有了——复议、诉讼和赔偿。

　　《国家赔偿法》制定以后,我们当时就在考虑:对行政机关来讲,依法行政最重要的是制定什么法。

　　当时这个是明确的,我们考虑对当时市场经济影响最大的是哪些法律。当时的统计有十个:行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费……就按照这样的顺序排下来。

　　第一个制定的是《行政处罚法》,是1996年;到2003年的时候,我们制定了《行政许可法》。

　　关于《行政处罚法》,我认为,该法是现代法治的具体体现。《行政处罚法》的规定,首先是规定了处罚的种类。为什么要规定处罚的种类呢?因为实践中处罚的种类五花八门,连乡政府也可以规定处罚。现在要把它规范起来,一共就六种。

　　其次是关于行政处罚设定权的规定,这可能是行政处罚活动当中最混乱的问题。

　　我们就此考察了部分国家,这个处罚的设定权都在中央的议会一级。

　　当时我们的基本思路是:设定权属于全国人大。中国的实际情况是有些领域法律覆盖不到,还需要行政法规,此外,还有地方性法规和规章。最后是这样安排的:设定权属于法律,法律授权给行政法规,而剥夺和限制人身自由的处罚未授权给行政法规。其他的处罚,在法律没有规定的情况下,行政法规可以规定。

　　给地方性法规的授权小一点,给规章就更小。但规章以下,不得设定行政处罚。这个规则就是,凡是有对公民的权利有不利影响的,对于这一类的行政处罚的设定权限,规章以下一律不能有。

　　第三,《行政处罚法》规定了一些程序,有简易程序、一般程序。我们的一般程序实际上是个正当程序:告知、说明义务、听取意见、报告、听证。

　　还有,在裁决作出以后,行政相对人还可以要求重新审查,有要求复查、申诉的权利。

　　执行程序里面有两条规则:一是裁执分离,裁决和执行分开;二是裁鉴分离,作出裁判的人员与进行鉴定的人员进行分离。另外,调查和处罚要分离。

　　《行政处罚法》制定以后,我们后来起草《立法法》,将《行政处罚法》中的事项放到《立法法》里面去,包括绝对保留和相对保留,《立法法》里面共有十个方面。

　　2003年的时候制定了《行政许可法》,现在看起来,它与《行政处罚法》相比涉及的问题更多。许可问题之所以比处罚问题还要复杂,是因为许可权背后牵涉到的利益远远大于行政处罚。

　　到2004年以后,我们制定了《全面推行依法行政实施纲要》,对法治政府基本的原则要求作了规定,这是一大进步。

　　行政法的进一步完善

　　第三个时期是2004年以后。之后我国建设法治政府的步伐确实是加快了。而且我认为国务院在这方面做了很多工作。2005年出台了《公务员法》,当然,可能《公务员法》还不尽如人意。2007年国务院公布了一个《政府信息公开条例》。我的看法是:该条例是继《行政诉讼法》以后行政法治发展道路上的第二个里程碑,要给它以极高的评价。

　　为什么呢?因为政府信息公开是所有行政法律制度的基础。讲到民主,如果没有信息公开,人民就无法作主。信息公开是民主的基础,是人民群众参与管理的基础。我认为,信息公开要经历一个过程。

　　国务院在2004年公布了《依法行政实施纲要》以后，它的步伐并没有停止，还在继续推进。2011年国务院通过了《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》，如果认真研究一下，会发现这个条例还是很不错的。关于这个条例有好几稿。国有土地上房屋的征收是为了公共利益的需要。不是公共利益，就不能征收。

　　最后一稿拿出来征求意见的时候一共有七项公共利益，其中有一项是政府的公用房。但在正式的文件中，这一项没有了。补偿也摆正了，要以当时的房地产的市场价为准。这个规定不错,程序规定也相当严格，而且把强制执行交给法院去办了，有了很大的进步。