中共十一届三中全会以来，我国在建设社会主义民主政治的同时，进行了有关政治生活的立法。然而，到目前为止，我国的政治立法远不适应民主政治的实践和发展的需要，远远落后于刑事立法、民事立法和经济立法。⑴造成这一状况的基本原因之一，是我们这个社会缺乏“政治法”的概念和意识，即使法学界和立法机关，也没有把政治法作为一个独立的法律部门认真对待。因而，为了建立民主政治法律体系，以有效地保障、引导和推动有中国特色的社会主义民主政治，必须从理论和实践的结合上对政治法是否应当是一个独立的法律部门作出充分的论证。
一、政治法之客观基础——民主政治必然、必须是法治政治
政治法之作为一个独立的法律部门和系统的法律体系，有其现实的客观基础。这就是民主政治。因为民主政治必然是、也必须是法治政治。
(一)民主政治在运作上是代议民主或间接民主。民主政治的根本特征是国家的一切权力属于人民，人民当家做主。但是，除了古代个别城邦实行直接民主——公民都是权力机关的组成人员并直接立法、执法和司法外，在现代国家，特别是我们这样的大国，由于地域辽阔、人口众多、政治与经济相对分离、社会分工以及公共政治事务需要专门知识和专门才能等原因，人民群众不可能直接地经常地行使那属于自己的权力，直接管理国家和社会公共事务，而只能实行间接民主制，即人民代表大会制度。人民群众通过定期选举产生代表机关，再由代表机关组织政府和司法机关一道行使国家权力。这就是代议民主制。这种体制意味着在政治权力的持有与政治权力的行使之间存在着某种程度的分离。这种分离可能引起政治失控——政治权力不是按照权力所有者的整体意志，而是凭着权力行使者的意志和情绪而运行，以至出现政治异化——政治权力在运行中发生异变，权力的行使不利于权力所有者或者偏袒部分所有者。以权谋私、贪污腐化、权钱交易、弄权渎职等政治腐败行为都是权力失控和异化的现象。为了防止政治权力的失控和异化，要有一部宪法，庄严地宣布一切权力属于人民，公民与生俱来的权利和自由不受非法剥夺;严格地规定国家代表机关(立法机关)、行政机关、司法机关及其他国家机关的职权(人民委托出去的政治权力)范围和行使职权的程序，同时建立有效的监督体系和制约机制。在制定宪法之后，还需制定出一系列政治法律或法规，以制约国家权力，有效地保障人民当家作主。
(二)民主政治是程序政治。首先，民主政治实质上是民主集中制。而民主集中制的科学内涵必定是程序性的，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。在现代文明社会和法治时代，“集中”不是集中到某个人，而是集中到法律和制度;社会共同意志应当通过法律表现出来，而不应通过某个人的意志表现出来。集中指导应主要体现为法律的指引，而不是某个人或某个机关的指令或命令。其次，民主政治要求各政治主体必须依照既定的规则和程序参与政治(行使政治权力和权利)。政治是不同的政治主体为实现一定的利益而影响、控制或行使国家权力的活动。由于各政治主体的利益不同，必然出现政治期望和政治目标的冲突。按照既定的规则从政，可以创造一种公平竞争、和平共处和稳定合作的局面。这正是民主的程序价值所在。随着法治意识的增强和法律技能的普遍提高，公民对规则的要求和对一切政治活动必须符合法律的要求会越来越强烈，从而推动政治活动的法制化。
(三)民主政治是一种自由的、平等的和参与的政治。所谓“自由的”，指政治主体(公民和合法的政治组织)可以不受限制地表达他们认为是合理的、其他人和国家应该听取与采纳的政见、决策或立法建议。所谓“平等的”，指在表达政见、提出决策或立法建议方面，各个政治主体享有同等的资格和机会，同时每个主体对他人的政见和建议有提出异议和否决的权利。所谓“参与的”，是指民主政体下的决策和立法程序不是少数几个人说了算，更不是个别人的专断，而是在广大人民群众直接或间接的参与下，按照少数服从多数、多数尊重和保护少数的民主原则行事。也就是列宁所说的：“民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”⑴自由、平等和参与的政治为各种政见、决策和立法建议的表达和交流，各政治主体影响和参与决策提供了机会，使立法政策和法律既能真实地反映广大人民群众的根本利益和共同意志，又能够比较有效的避免出现长时期、大面积、难以纠正的决策失误——这类失误往往比少数人闹事更可能导致社会混乱和脱序，导致经济的衰败和社会倒退。但如果没有一定法律的引导、规范和制约，人们就无法进行愿望和政见的交流，更不可能在平等地、自由地发言和讨论的基础上形成多数人的意志，并根据多数人的意志制定出法律和政策。“文化大革命”那种无法无天的“四大”和群众运动曾经如何毁坏平等、自由的民主，人们是记忆犹新的。
(四)民主政治也是一种整合政治。在任何政治体制下都存在着政治张力和冲突，诸如发展与稳定，民主与效率，自由与平等，公民权利之扩散趋势与国家权力之集中趋势，各种政见和价值观点的对立等。正是由于这些张力和冲突产生了对民主政治的需要和珍爱;同时，也只有妥善地对待和处理这些张力和冲突，才能保卫和发展民主政治。政治张力和冲突的解决，有赖于社会整合。民主就是人类发明出来的一种行之有效的整合机制。而民主整合是借助于法律进行的，并需要通过法律表现出来。
总之，民主政治内在地要求法治。要实行民主，要保障和发展民主，就必须加强法制，建立起与社会主义民主政治相适应的法律体系。
二、政治法之学理证成——政治法有独特的调整对象和方法
政治法之所以是和应当是一个独立的法律部门，从学理上说乃是由于政治法有独立而稳定的调整对象，并有相对特殊的调整方法。
首先，政治法有独立而稳定的调整对象。在法学和法律实践中，划分法律部门的根本标准是法所调整的不同对象。有无相对独立而稳定的调整对象，是一个法律部门生成和确立的动因和依据。正是根据法学界这一公认的划分法律部门的标准，可以认定或主张政治法是一个独立的法律部门。
政治法以政治关系和政治行为为调整对象。政治关系是社会关系的基本方面。人类社会是一个由各种各样的联系(物质的、伦理的、文化的、政治的、法律的联系等)构成的复杂网络或系统。在阶级社会或政治社会中，经济关系即生产关系是最基本的社会关系，政治关系则是经济关系的集中表现。在生产关系中形成的利益必然表现为不同的、甚至对立的权利主张，这些主张在单纯的经济结构中无法得到满足时，往往需要借助国家权力的干预才能实现，因而它必然表现为影响、控制或争夺政治权力的活动，从而在人与人、团体与团体、阶级与阶级、政党与政党之间形成各种横向或纵向的政治关系。例如，公民与公民、公民与政府、政党与政党、政党与国家、中央与地方的关系，以及国家机关之间的关系。由于政治关系是围绕着政治权力形成的，又由于政治权力是一种稀缺的社会资源，它制约以至决定着其他社会资源的配置，直接或间接地影响人们的物质利益和文化利益，所以，政治关系是极为重要的、基本的社会关系。既然如此，对政治关系实行合理的法律调整，就不仅是十分必要的，而且是非常重要的。
政治行为是基本的社会行为。马克思说过人是最名副其实的政治动物。人的政治性是通过其政治行为表现出来的。政治行为是政治主体为着一定的利益而影响或支配政治权力的活动，诸如参加选举或竞选，发表政治言论，提出政治见解或政治纲领，加入或组织政治团体，政治协商和监督，政治宣传，政治游行、示威、集会等。政治行为有个人行为、群体(集体)行为、政府行为等各种类别。政治行为以其对整个社会的利害，有积极功能和正面价值，也有消极功能或负面效应。积极功能有利于提高国家政治事务的透明度和规范性，增强政治体制的活力和效能，保障政通人和，保持政治稳定，推动政治健康发展。消极的功能则可能因普遍的政治冷漠而导致政治体制僵化或严重的政治腐败，或者因为政治行为失控而导致政治体制瘫痪以至社会动荡。有鉴于此，必须完善政治立法的法律机制，明确政治主体的法定权利、义务、自由和责任，引导主体的政治行为发挥其积极功能，扼制其消极功能。
其次，政治法有相对独特的调整方法。调整方法之不同是划分法律部门的另一个重要参照。所谓调整方法，就是法律规范作用于社会关系的特殊手段和方式。大致包括两个方面，一是确定主体的法律地位和资格以及主体之间权利和义务关系的特殊方法;二是认定、归结法律责任，实施法律制裁的特殊方法。政治法对社会关系(政治关系)的调整方法在许多方面不同于民事法律调整、行政法律调整、经济法律调整、刑事法律调整。政治关系是以政治资源，即政治权力、政治信息、政治利益等为客体的，是在政治资源的配置过程中，亦即在政治权力的运行过程中形成的。政治法对政治资源的配置，一方面是根据各个阶级、各个政党在国家中的地位(这种地位或者是由历史形成的，或者是人民选择的结果)进行的，另一方面是按照公民政治平等的绝对原则进行的。尤其是对于政治权力，一方面要保持国家政治权力的统一性或国家的主权性，另一方面把国家权力分解为具体的公民政治权利，赋予公民参政的资格、自由和机会，以保障国家权力在公民的参与和制约下运行——国家权力的和平转移，政权机关的组建，政务要员的任免，基本国策和基本法律的产生、修改、废止，都是公民按照既定的法律程序行使政治权利的结果。这样一种调整方法在国家和公民之间形成了一种权力与权利互控或衡平机制。对于由于违反政治法律规范而产生有害结果的行为，政治法的制裁方式也有其特点。它主要采取政治惩戒、强行辞职、撤职、弹劾、剥夺政治权利和政治自由，以及援引刑法的其他处罚方法。
妨碍政治法成为一个独立法律部门的一个认知因素是人们在学理上往往用宪法涵盖以至代替政治法。例如，我国宪法学者龚祥瑞先生就认为：“宪法就其作用而言，是国家法，或称政治法。”“国家法就是关于一国政治制度和国家机构的法律，所以，宪法又可称‘政治法’。”⑴这种相当流行的观点，源于西方近代的法律思想传统。在近代启蒙思想家的著述中，政治法与宪法往往是等值的概念。例如，格老秀斯在进行人类法分析时，曾把实在法分为政治法、民法和刑法。卢梭在论述法律的分类时，指出：“为了规划全体的秩序，或者说为了赋予公共事物以最好的可能形式，就需要考虑各种不同的关系。首先是整个共同体对于其自身所起的作用，也就是说全体对全体的比率，或者说主权者对国家的比率。……规定这种比率的法律就叫做政治法;并且如果这种法律是明智的话，我们也不无理由地称之为根本法。”⑵法国启蒙思想家孟德斯鸠也明确指出：“立法者通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任。”“社会是应该加以维持的;作为社会的生活者，人类在治者与被治者的关系上是有法律的，这就是政治法。”⑶还有其他一些思想家也在相同或近似意义上使用过“政治法”的概念。这种把政治法与宪法等值的做法，是与当时宪法的性质和内容相适应的。那时的宪法以规定人权和公民权、公共政治权力及其相互关系、以及国家构成为基本内容。这些内容基本上都属于政治关系和政治生活范畴。但是，宪法后来的发展，特别是社会主义类型宪法的出现，充实了宪法的内容，部分改变了宪法的初始性质，从而使宪法与政治法不再是等值的概念。
宪法不等值于政治法，也不应涵盖政治法。政治法以宪法为依据，但二者是不同的。第一，宪法是国体与政体宣言，即是对现实统治关系和权力结构的确认和宣告。正如毛泽东所说：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”⑷而政治法则主要是有关政治关系、政治活动的可操作的、可适用的规则、原则和概念体系。第二，宪法是总章程。即是对社会经济、政治、文化等社会生活领域的总体概括，是对各种社会关系的普遍性规定，而不限于政治关系和政治生活。如果因为宪法规定了政治生活的基本原则，就用宪法代替或涵盖政治法，那么，是不是也能够以宪法规定了社会的经济制度、婚姻家庭制度、法律诉讼的基本原则为由，而否定或取消经济法、民法、婚姻法和诉讼法呢?同时，宪法既然是总章程，就不应当把那些根本不属于总章程的东西硬放在宪法中。现在不少著述把国籍法、国旗法都纳入宪法范畴，显然是不合适的。第三，宪法是根本大法或基本法。即它所规定的内容是社会生活中根本问题，它所确立的原则是其他立法的基础，是检验其他法律原则和规则合法性或法律资格的标准。而政治法中大量的规范是关于具体政治活动的规定，它不仅不能与宪法并行，也不可用作确认刑法、民法、经济法、诉讼法规范之效力的标准。第四，宪法有特殊的制定和修改程序。由于宪法的内容涉及公民的基本权利和义务，国家的根本经济制度、政治制度以至社会的意识形态，涉及国家的发展目标和根本任务，所以必须有较大的稳定性。保持宪法稳定才能保持法制稳定和社会稳定。这就要求宪法的制定或修改应有比制定和修改普通法律更为严格的程序。而政治法规范的制定或修改则不必有如此严格的程序。如果不区分宪法和政治法，把政治法规范当作宪法原则对待，并要通过特殊程序制定或修改，那就会极大地限制政治法规范的制定、修改和完善。事实上，我国很多政治性法律或法规(如《集会游行示威法》、《社团登记条例》等)也不是按照制宪和修宪的程序而制定和修改的。
总之，无论从什么角度，政治法都是相对独立于宪法的下位概念。如果继续把宪法当作政治法，否定政治法作为一个法律部门之存在地位及其独立性，那将严重妨碍民主政治法律体系的建立，不利于社会主义民主的法律化和制度化。
三、政治法之实践需要——政治生活呼唤着政治法
提出政治法的概念，建立政治法律体系，也是社会主义民主政治实践和整个社会主义现代化事业的迫切需要。实践对政治法的迫切需要是多方面、多层次的。这里，仅从全国人民最为关心的四个政治实践问题作一例示和论述。
(一)政治稳定和政治发展的需要
社会稳定与发展是当代中国政治生活、经济生活和社会生活的主题，是中国人民的根本利益、长期利益和综合利益所在。国内外历史的和现实的经验表明，社会稳定与发展时常处于失衡和关联负值的状态——或者是稳定(超稳)扼制了发展，导致社会停滞和衰败，或者是发展(剧变)冲击了稳定，导致社会动荡以至国家解体。在很多发展中国家，人们经常看到，一方面贫困、愚昧、冷漠等经济、文化和政治上的落后是动乱或暴力的根源;另一方面经济增长引起贫富悬殊，教育和传媒发展引起信息泛滥，政治公开和社会动员引起“参与”过剩，又导致新的不稳。我们所需要的稳定则是充满活力、生机勃勃的稳定，而不是僵化和凝固;我们所期望的发展是持续的、不断加速度的发展，而不是急于求成的短期行为，更不是大起大落的恶性循环。这样的稳定和发展内在地需要法治，也唯有通过法治才能实现。首先，在现代社会，社会稳定的核心是社会秩序。社会秩序的一般意义是把各种主体和社会力量安排在一种被认为是合理的、有效的相互关系中，以形成有规律的、系统化的格局。由于法律是由国家制定并依靠国家强制力作最后屏障保证实施的。法律又是明确的、肯定的、普遍的规范，具有全社会必须一体遵行而不得违反的硬性。这就从根本上为政治秩序的建立提供了保障。其次，法律是以权利和义务双重机制指引和评价人们的行为的。它不仅预设了人们的义务和责任，限定人们的活动范围，而且赋予人们各种权利，给人们以日益丰富和扩大的选择机会和行动自由。这就使法律成为富有活力的调整机制，使法律除了具有一般社会规则的功能——规定人们当为和必为的行为，使人们的行为遵守既定的行为模式，符合公认的价值准则而具有积极的社会意义之外，还具有巨大的激励和动员作用。再次，法律是由各种性质、对象、功能、效力不同的规则建构起来的庞大体系，从横向看是由各种并列的法律部门组成的，从纵向看是由母法、子法等效力不同的多级规则层次构筑的，从网状看是由跨越、渗透于不同法律部门和层次的法律规则有机地联结在一起的。除规则之外，法律还包括各种原则、概念、技术等要素。这又使法律不仅具有对人们的行为和社会关系的调节功能，而且具有强大的组织功能。这是自觉的、良性的社会发展所不能或缺的。社会秩序和社会稳定的核心是政治秩序和政治稳定。因而，建立和完善政治法律体系是必不可少的。
(二)反腐败斗争的需要
最近几年，政治腐败现象越来越严重。党和人民带着忧患的意识思考着如何从根本上消除腐败现象，或者至少把腐败现象控制在最低限度。对腐败现象需要综合治理，例如思想教育，职业道德教育，高薪养廉，加强党风政纪，强化法制等。在综合治理中，从法制上解决问题具有根本性和长期有效性。1980年邓小平同志总结国内外的历史经验，深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然同某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家对他人都造成了很大的不幸。”他还引述毛泽东曾经讲过的话说：“斯大林严重破坏社会主义法制，……这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”总之，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”⑴因而邓小平同志强调提出社会主义民主必须法律化制度化。民主问题是这样，反腐倡廉问题也是这样。一些发达国家和地区已经提供了运用法律惩治和防范政治腐败的大量实证经验和理论概括。
(三)深化政治体制改革的需要
党的十一届三中全会以来，伴随经济领域的体制改革，政治领域也进行着体制改革。政治体制改革越深入，加强政治立法的问题越突出。这是因为：第一，政治体制改革只能在安定的政治环境中进行，如果没有政治上的安定局面，总有这样或那样的干扰，政治体制改革就无法进行。而法制则是扼制和消除不安定因素，维护政治安定的有力手段。第二，政治体制改革必须以法律为依据和先导。无论是经济体制改革，还是政治体制改革，从某种角度看都是体制转换或包含着体制转换，体制转换过程中不可避免地会出现某种程序的规则真空。从一定意义上，从计划经济模式到市场经济模式的转换时期出现规则真空，可以由市场机制自动填补或部分填补，价值规律能够在一定程度和一定范围内发挥调节作用。而政治体制改革是对国家领导体制、国家权力结构的改革，对国家权力的运动范围和方式的调整，涉及到国家机器的运转和整个社会控制，如果在政治体制改革过程中出现规则真空，无序和动荡就会发生。这就要求在重大改革举措出台之前或同时，制定出相应的政治法律或法规，和改革举措一起推出，以使改革有章可循，有法可依，新旧体制顺利衔接。第三，政治体制改革的目标之一是建立和完备政治法制，实行依法治国。法制完备是政治现代化的主要标识。为了实现这一目标，改革应与法制建设同步，把法制建设贯穿于改革的全过程，用改革推动法制化，用法制引导和保障改革。第四，政治体制改革的成果必须由法律来确认、巩固和发展。十多年来我国的政治体制改革在理顺党政关系、完善人民代表大会制度、转变政府职能、改革干部人事制度、调整中央与地方的权力结构和事权划分、健全政治协商对话制度、扩大公民政治权利和自由、消除官僚主义弊端等方面，初步取得了明显的成果。这些成果需要通过政治立法的形式加以确认、巩固和发展，使之制度化、法律化，以使它们不因领导人的更替而改变，也不因领导人的看法或注意力的改变而一风吹。
(四)政治价值衡平的需要
由于市场经济促成利益多元化，每种利益又都归属于一定的价值或表现为一定的价值主张，所以，政治生活领域如同经济生活、文化生活和其他社会生活领域一样，并存着多元价值。这些不同的价值有时是互补的，有时是相斥的。以公平和效率为例。公平和效率是既相适应又相矛盾的价值。一方面，以效率为标准配置社会资源，提高效率，增加社会财富总量，在此基础上才有可能实现高层次的公平，即共同富裕。同时，只有重视公平，才能调动大多数人投身改革和建设的积极性，实现稳定、持续的效率。另一方面，如果把效率绝对化，不考虑公平，就可能导致收入悬殊、两极分化，造成社会不稳，影响以至从根本上损害效率。这种源于经济利益的价值张力必然表现为政治价值上的张力，并表现为政策上的二难。诸如此类的政治价值关系很多。因而，需要各种机制来衡平政治价值，尽可能缓和它们之间的张力，扩大它们之间的互补性。法律就是这样的机制之一，而且是最有效的机制。
政治法作为一个独立的法律部门，是由不同要素和层次所构成的庞大体系，是随着社会主义民主政治的发展而不断充实和完善的。从建立政治体系的现实需要和未来发展出发，笔者认为我国的政治法体系至少应当包括以下基本层面或结构：(1)政治主体法。即有关公民、人大代表、各类政治法人(政党及具有某种政治性质的社团)、国家机关等主体的政治法律地位，在国家和社会政治生活中基本的权利和义务以及在特定类型的政治生活中的具体权利和义务的各项立法，例如公民权利法典、人大代表法、政党法、国家机关组织法等。(2)政治关系法。即有关政治主体之间的政治关系的立法，诸如公民与国家的关系，政党与政党(特别是执政党与参政党)的关系，政党与人大、政府、武装力量的关系，国家权力机关与其他机关的关系，中央与地方的关系等的立法。(3)政治行为(活动)法。即有关政治主体基本政治行为(活动)的规范和准则，例如选举法、结社法、游行示威法、集会法、出版法、廉政法、监督法等。(4)政治程序法。即有关政治主体行使政治权利(权力)和履行政治义务的程序以及政治诉讼程序。例如，立法程序法、行政程序法、公民参政的程序立法、政治诉讼法等。上述每个层面都包括基本法律和单项的法律或法规，以便层层落实民主政治的基本原则，保障一切国家权力属于人民、主体在法律面前一律平等，主体通过正常的渠道行使权利(权力)和履行义务，同时制约主体不得滥用或潜越权利(权力)。
⑴据国务院法制局政策研究室的统计，在过去十多年的立法中，有关民主政治的立法仅占全部立法(包括法律、法规在内)的4%。参见汪永清：《立法结构均衡问题初探》，《中国法学》1990年第4期。
⑴《列宁选集》第3卷，第257页。
⑴龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第27页。
⑵卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1990年版，第72页。
⑶孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1978年版，第3页，第5页。
⑷《毛泽东选集》(合订本)，第693页。
⑴《邓小平文选》，第293页。
