土地流转是指农民将其土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则转让给其他单位或个人。近年来，随着农村改革的不断深入，农业税取消，农民负担逐步减轻，农民对土地的需求量不断增加，农村土地纠纷一直呈上升趋势，农民合法权益受到侵犯而引发的冲突、械斗、上访、围攻政府及有关部门的事件也明显增多。农民的土地权利如果不能得到有效救济，特别是群体性纠纷不能得到很好的解决，不仅事关广大农民的切身利益，而且事关农村社会的稳定。有效发挥法律援助的职能作用，化解农村承包土地流转纠纷，对稳定农村土地的基本经营制度，建设社会主义新农村有着十分积极的意义。

　　一、当前土地流转矛盾问题的基本情况

　　随着农村劳动力的大量转移，土地承包经营权流转总体上是健康的，使闲置土地得到有效利用，但也存在着一些值得注意的问题，笔者在接待法律咨询中发现土地流转发生纠纷主要表现在以下几个方面:一是流转行为不规范。表现为流转合同形式、主体、内容不合法。在合同形式上，部分农户流转的土地没有书面协议，流转合同形式不统一;有的农户将土地承包权流转行为视为单纯的个人行为，既不向村委会提出申请，进行备案或转账登记，也不向政府职能部门申请进行土地承包经营权证的变更、注销或重发手续，甚至私下口头约定，耕地流转随意性大，引发耕地改变用途纠纷，发生矛盾后，由于缺乏相关证据材料，无法保障其合法权益，解决矛盾的难度较大。在合同主体上，少部分所签流转合同，转出方是村组，而经营权人又没有书面委托书，造成流转主体不合法。例如某村村委会没有代理权而与租赁人签订了水库租赁合同。在内容上，流转合同条款不够规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任条款不明确、不完善或约束力不强，容易引起合同纠纷;流转耕地期限少部分超过了中央第二轮土地承包期限的规定，与法律规定不符。例如某镇水库租赁协议约定租赁期限五十年问题。二是政策效应带来的农户利益趋向性。现市场粮价上涨、农业税费减免、务农经营效益较高，农户们纷纷向所属的村集体组织要回土地的承包权，而现在村组织又因与新承包方合同未到期而无法按时满足农户的要求，引发耕地使用纠纷，例如某村村民集体访要求返还田亩问题。三是集体经济组织出面进行的流转行为，农户要求参与收益分配纠纷。四是流转期限内，因流转耕地涉及土地调整、涉及国家重点工程建设被征用，补偿安置款在流转人双方之间分配，由于当初的流转合同中没有明确提及，引发青苗补偿和耕地征用补偿纠纷。

　　二、土地流转引发纠纷成因分析

　　(一)主观原因

　　第一、群众存在五怕：经营业主怕政策不稳，投资成本难收回，怕开发出效益农民得“红眼病”，怕个别农户不讲理，担忧政府及法律保护不力;农民怕流出的土地收益(租金、承包费)无法保障，怕退回耕地时无法复耕。第二、少数干部存在三怕：少数镇村干部怕麻烦，多一事不如少一事;个别干部怕失去眼前利益和局部利益，不能妥善处理眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益，截留扣缴土地流转收益。如此，大大挫伤了农民的积极性;镇街一级领导怕捅“马蜂窝”。认为这些问题虽然普遍存在但也是老大难问题，牵涉面广，解决起来难度很大。由于镇街与村委会是指导关系，土地是村里的，镇街无权处置。村民思想做不通，又不能采取强制措施，解决不好，容易造成干群对立，势必挫伤村干部积极性，从而影响村里其他各项工作的开展。

　　(二)客观原因

　　第一、法律规定不具体。如土地管理法和基本农田保护条例对控制耕地转非或占用规定很严格，而土地承包法规定促进土地流转，实施适度规模经营，这控制耕地的“紧”与放活流转适度的“松”之间的度怎么把握，如何实施，没有具体实施细则，基层操作起来难。加之各地对招商引资纳入业绩考核，与严格控制耕地占用、规范土地流转有时也矛盾，基层特别是镇街在实际工作中，有时无所适从。

　　第二、职能部门不作为。职能部门监管机构不健全，管理机制不到位，难于开展土地流转登记、备案、合同鉴证、纠纷调解等日常工作。第三、宣传工作未跟上。对各层面尤其是广大农民宣传土地流转的法律法规工作不到位。

　　三、法律援助在化解土地流转矛盾纠纷中的作用

　　发挥法律援助职能作用，在化解土地流转矛盾的同时，还可以使当事人懂得运用法律手段来维护其合法权益，培植其法制意识，提高法律素质，有利于推进各项管理工作都将被纳入法制的轨道，因而土地流转矛盾的处理，随着我国社会发展和法制逐步健全，必将越来越紧密同法律手段，尤其是法律援助，有机地结合在一起，形成完整的、统一的、和谐的管理体制，共同维护国家的长治久安。[!--empirenews.page--]

　　(一)法律援助在化解土地流转矛盾纠纷中应发挥的功能

　　土地流转矛盾的多样性必然要求法律援助工作的创新，充分发挥律师、基层法律工作者、法律援助志愿者三支法律援助队伍的职能。通过律师、公证、基层法律服务向信访工作中延伸，更好地发挥法律援助服务功能、法制宣传教育功能、法律参谋助手功能、维护社会稳定功能。

　　1、法律援助服务功能。司法行政部门尤其是法律援助部门必须高度重视群众在土地流转过程中的法律需求，增强服务观念。以《农村土地承包经营权流转管理办法》为依据，加强与农经管理部门的协调，为群众解答关于土地流转的法律、法规和有关条款，引导群众依靠法律、法规解决问题;属于涉法案件，律师、基层法律服务工作者可以介入。如遇有涉法土地流转法律援助事项，能即时办理的，如口头或书面解答法律咨询，代写法律文书应立即办理;诉讼、非诉讼法律事项由法律援助机构统一受理、统一指派。引导涉法信访的群众通过法律程序解决问题，根据需要提供咨询、调解、代书等法律服务，对符合法律援助条件者，及时予以援助。在处理涉及政府拆迁、土地征用、企业破产等事项时，积极引导群众用理性、合法的方式解决矛盾纠纷，最大限度地降低纠纷的负面影响。

　　2、法制宣传教育功能。组织律师、法律专业人员深入到农村，开展法律讲座，举办法律咨询，赠送法律书籍以及开展法制座谈会等活动，向土地承包人、土地经营人、干部、农民宣传《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》等法律法规和中央、省、市、区关于稳定和完善农村土地承包关系等有关政策，有针对性地做好群众的思想工作，使农村土地承包的政策法律家喻户晓，农民心里明明白白，规范群众依法解决土地流转矛盾纠纷的行为;同时加强培训。加大对村干部进行土地基本法律法规以及相关政策的培训力度，规范村级干部的施政行为。

　　3、法律参谋助手功能。充分发挥法律援助在村民自治过程中作用。在村级组织加强财务管理，完善财务制度的过程中，在通过制定村级财务管理的有关规定等规章制度，加强“村有镇管”资金、村财务收支管理的过程中，强化法律援助为基层组织、基层政府提供法律意见，为基层政府依法行政当好参谋助手的职能作用。

　　4、维护社会稳定功能。土地流转矛盾当事人反映的涉法问题所占比例较大，呈不断上升趋势。且有些矛盾又不便于行政途径解决，更适合于走司法途径。但是，当事人还不习惯于寻找司法途径解决。要根本解决这个问题，则必然需要从事法律服务的律师、基层法律服务工作者积极引导当事人通过法律程序解决问题，通过法律途径维护合法权益。对符合法律援助条件者，及时予以援助。最大限度地降低纠纷的负面影响。

　　(二)化解土地流转矛盾纠纷的几种法律援助代理行为

　　土地权益关系到农民的生存与发展，而农民通常是实体上的弱势群体和诉讼能力较差的一方，不给予重点保护就难以实现真正的公平，不利于维护农村社会的稳定。法律援助需求量最大的地方是农村、需求量最大是人群是农民，帮助农民克服法律意识和诉讼能力不足以及诉讼的高成本带来的不便。因此，法律援助工作应重点向农村覆盖，通过以下代理行为，实现法律援助化解土地流转矛盾纠纷的职能。

　　1、非诉讼调解代理

　　调解，即纠纷主体将争议提交第三者，由其协调、说服并帮助双方进行协商交流，以达成解决纠纷的合意。这是一种运用比较广泛的纠纷解决方式。根据《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。《土地管理法》第57条规定，土地承包合同纠纷的解决，可由双方协商解决、申请村委会或乡(镇)政府进行调解，也可到法院起诉。

　　实践中，很多当事人自愿由村委会或者乡镇政府居中调解，并且达成调解协议。这种方式就是非诉讼调解程序。《最高人民法院关于涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。因此，在人民调解委员会调解达成的调解协议的法律效力已经得到承认的前提下，赋予村委会和乡镇政府调解农户土地权益纠纷达成的调解协议适度效力，也是多元化解决纠纷的选择。法律援助工作人员在非诉讼调解过程中作为社会弱势群体一方的代理人，参与到调解过程中，代理社会弱势群体一方陈述事实、理由，维护被代理人的合法土地权益。

　　2 、诉讼代理

　　讼方式是解决农村土地纠纷的方式之一，数量不多但功能独特。以诉讼的方式解决的纠纷，具有权威性和强制性。以诉讼的方式解决土地纠纷，不仅具有个案意义，而且具有示范效应。诉讼制度的存在保证了司法最终解决原则的贯彻。诉讼方式具有无可替代的中立性、客观性、正当性、公正性。在一些比较复杂的土地纠纷中，诉讼能够提供诸如财产保全、证据保全、先予执行等技术性支持，从而有效地维护农民一方的土地权利。因此，对于农村土地纠纷，尤其是群体性纠纷，应当积极倡导诉讼解决。农民不愿意以诉讼的方式解决土地承包纠纷，最主要的原因是诉讼成本的影响，所以首先应该降低农民进行诉讼的成本。其中的一个成本就是代理费用。法律援助要通过无偿的法律服务，为农民进行诉讼提供方便，帮助农民克服诉讼能力不足以及诉讼的高成本带来的不便。通过法律援助工作人员提供免费的代理服务，作为农民的诉讼代理人，陈述案情、参与辩论、进行调解、收集、提交证据。免除农民的有理无钱请律师的后顾之忧。《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，可以通过协商、调解、仲裁和诉讼四种途径解决。调查表明，大部分农民不知道发生土地纠纷可以申请仲裁以及向谁仲裁，就连村干部对什么是仲裁以及如何申请仲裁也说不清楚。显而易见，法律援助引导农民通过农村土地承包仲裁程序，代理农民进行土地承包仲裁程序，让农民懂得利用仲裁来维护自己的土地权益，使农村土地承包仲裁机构发挥其应有的作用,真正实现多元化。[!--empirenews.page--]

　　此外，还可以通过行政裁决及复议代理、行政诉讼代理，实施法律援助。