农权法律网编者按：我们只要稍微留心，就会在各类媒体上看到有关“暴力征地”、“暴力拆迁”的新闻报导，那么，为什么会有这类现象?请看专家的解释。

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　　刘兰勇 王震:“暴力征地”现象的产权经济学解释

 

　　[摘 要]文章认为国内出现的大量的“暴力征地”现象是由两个原因造成的：一个是中国土地产权的残缺，尤其是土地使用权和转让权的限制，另一个是交易费用，包括量度费用和信息费用，在此基础上推出的两个含义都得到了事实的验证。

　　一、引言：一个需要解释的现象

　　中国的城市化、工业化的快速推进，大大提升了对建设用地的需求。通常来说，土地总面积在短期内是不可能快速增加的，因此土地用途的转变，即由农业用地转变为建设用地的过程不可避免，这也导致了全国各地征地运动的兴起。

　　征地是法律赋予政府的权力，《中华人民共和国土地管理法》(1999年1月1日施行，2004年第二次修正，以下简称《土地管理法》)第二条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是在征地的过程中，一个现象——“暴力征地”也凸显出来，只要稍微留心，电视、报纸、网络都充斥了“暴力征地”、“暴力拆迁”的新闻报导，很多还充满了血腥气息。“暴力征地”的现象变得如此普遍，我们不禁要问为什么，也就是说，这是一个需要解释的现象。本文就是试图提供一个客观的经济学解释。

　　本文分析的“暴力征地”指对农村土地的强制征用，包括对农村宅基地的强制占用，但是不包括城市的房屋“暴力拆迁”。

　　二、土地产权与暴力征地

　　对任何一种财产的使用肯定与其产权状况相关的，因此，从土地产权状况分析“暴力征地”的现象可能是比较好的一个视角。以下先介绍产权的含义，接着据此分析中国农村土地的产权性质，进而得出：中国农地产权尤其是转让权是残缺的。

　　(一)“产权”的含义

　　“产权”本来是一个法律术语，后来被经济学家引入经济学的分析中。但是正是因为法学与经济学都使用这个“相同”术语，使得“产权”的含义变得莫测高深，也混乱不堪①。法律上的“产权”通常是指(广义的)财产的(狭义的)所有权，即财产归属某主体所有，强调归属权。“广义的财产”是指不仅包括有形的物品，也包括无形的物品，比如名誉。“狭义的所有权”是指物品归谁所有的(一个)权力，其实就是指归属权。“广义的所有权”是指物品的一组权力，通常包括狭义所有权(归属权)、占有权、支配权和使用权等等(黄少安，2004)。多数经济研究者认为经济学的“产权”是与法律的“产权”的含义不同(也有一些人在具体使用时常常混同)，经济学的“产权”是“财产权力”的简称，其英文词是“Property-Rights”，通常指的是一组权力，而不是单一的权力。可以称为“广义的所有权”(Ownership)。所以很多产权理论家都指出产权的可分割性，正是居于产权的多个权力而言的。经济学家之间对于产权概念的分歧主要集中于产权所包含的具体的权力内容，或者更直接一点讲：产权是否应当包括“狭义所有权”。一派经济学家认为“产权”是包括狭义所有权在内的广义所有权，这类学者的代表有德姆塞茨(H.Demsetz，1964，1966)、诺思(D.North，2008)、阿尔钦(A.Alchian，1965)、巴泽尔(Y.Barzel，1997)，马克思虽然没有直接使用产权的概念，但是其著作中经常出现的“所有制”其实就是指“广义所有权”。另一派经济学家则认为产权不需要包括“狭义所有权”，代表学者是科斯(R.Coase，1960)、张五常(1969，2002)、李俊慧(2005)。科斯的“产权”概念着重于“使用权”。张五常1969年在其著作《佃农理论》(The Theory of Share Tenancy )中明确指出“私有产权”包括三组权利：私人使用权、收入享受权和自由转让权。2002年，张五常在其重要著作《经济解释》(卷三《制度的选择》)中明确指出：产权不需要包括“狭义所有权”，只需要包括三组权力——使用权、收入权和转让权，因为“狭义所有权”只是在法律的层面上很重要(无主或无争议之物经过一段时间被某主体占有即归其所有)，但是在经济学的分析中只需要分析产权的三组权力就足够，因此所有权不重要。这部著作中论述了私有产权的三组权利的具体内容。私人使用权是指私人或个人决定使用资源的权利，有权决定怎么用，但是不一定自己使用，重点是有权决定由谁使用和怎么使用，另外一个重点是使用权一定有权限的限制。例如，在飞机场附近的建筑物的高度可能有一定的规限以利于飞机的起飞和降落;对于苹果的使用权力也有限制，不能把吃剩的苹果乱扔(李俊慧，2005)。收入权则是私人运用其财产的使用权而获得的货币收入和非货币收入的权力。转让权是私人可以自由地选择与他人订立合约，自由选择合约的形式，将资产的使用权进行买卖或出租。这三种权力之间的关系是：如果没有任何的使用权，则不可能有收入权。具有私人转让权的资产，在某程度必定有私人使用权及收入权(张五常，2002)。因此可以得出推论：使用权是收入权的基础，转让权是产权中重要的权力，对于判断一项资产是否具有私产性质有关键性作用。②任何一项财产的产权如果不完整，比如政府对于财产的使用权、收入权或者转让权进行管制，则导致了产权的残缺。③

　　笔者认为：张五常对于“产权”的定义与分析比较适合经济分析，因此本文采用其定义。

　　(二)中国农村土地产权状况

　　现在来分析我国农地的产权状况。首先来看使用权。《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年3月1日施行，以下简称《承包法》)明确将农村土地的使用权划归为一定集体组织的农民，这种使用权是农民通过承包的方式获得，有一定的期限④，而且这种使用权是排他性的(他人和组织不能干扰)。同时《承包法》也对农地的使用权进行了一定的规限，例如其规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”(第八条)、“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”(第十七条)。但是这种规限对于农地的使用不会产生重大影响，因此可以认为：农民对于农地具有一定的私人使用权。但是农地用于非农建设则必须通过政府的批准，或者政府征用土地后变为非农用地。 　　其次来看收入权，《承包法》中规定，“承包方享有：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”(第十六条)、“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”(第三十六条)。这表明农民使用土地获得的收入或者转让土地(承包经营权流转或被征用)获得收入的权利归其所有，因此农民对于农地具有收入权。

　　最后来看转让权，转让财产的权力有多种形式，包括买卖、抵押、典当、出租等等。《承包法》规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”(第十条)、“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”(第三十二条)。但是《承包法》第四条同时明确规定：“承包地不得买卖。”我们从中知道：农地的转让权可以通过流转、出租、抵押等方式进行，但是最主要的转让方式——买卖是被明确禁止。这说明：农地的转让权是不完善的，是残缺的。

　　经过上面的详细分析，可以得出结论：中国农村土地具有一定的使用权(承包经营权)、收入享受权和某程度的转让权，因此中国的农村土地具有某程度的私产的性质，但是由于其使用权的规限(主要是农地除批准不得用于非农建设)和转让权的不自由(没有土地的买卖权)，因此中国农地不是纯粹的私产。因此，有学者认为：中国农民对自己应该拥有多少土地权利并没有话语权，农民的土地权利是国家“给予”的。至于给予什么和给予多少权利则服从于国家的政治和经济目标——主要是城市化和工业化目标(黄少安，刘明宇，2008)。而这种土地的产权状况为政府(暴力)征用土地提供了理论的依据。市场交易的本质是在竞争下买卖双方对于交易条件和价格形成一致意见。市场交易是通过市价机制作为调节，其重要特点是平等自愿。但是在中国，由于农民对于土地的转让权是受到严格限制的(农民不能随意转让土地)，土地的需求者其实只是一个垄断者(政府)。因此，征地的实质就是一个垄断政府与农民双方就土地的使用权(承包经营权)的进行的交易，但是这种交易不是通过市场的价格机制，因此很难确定征地补偿款就是土地的市价。鉴于此，双方的交易很难说是平等自愿的，暴力的行为可能发生。

　　鉴于以上分析，提出第一个假说：暴力征地是由于中国土地产权残缺，尤其是土地使用权和转让权的不完善。

　　三、交易费用与暴力征地

　　中国农地产权残缺(尤其是土地转让权的残缺)是导致政府“暴力征用”土地(而非买地)的原因，征地过程中由于高昂的交易费用则加剧了“暴力征地”的现象。高昂的交易费用主要包括量度费用(mesurment cost)和信息费用(information cost)(周双文，2010)。

　　(一)地价量度的困难：高昂的量度费用

　　征地过程中出现“暴力”情形的一个主要原因是交易双方(政府与农民)对于征地补偿金额的分歧。这种分歧为什么出现呢?度量所征用的土地的补偿价格的成本极为高昂。如果采用市场的交易方式，则土地的市价就是土地租值收入的折现值。但是由于采取的是非市场的征用方式，而且征用的土地涉及的农户数量巨大，如果每次征地都采用讨价还价的方式，成本必定极为高昂。另外政府是土地需求的垄断者，因此有压低征地补偿款的激励，以便获得更多的垄断租值，很多地方政府收入的一个重要来源就是买卖地收入，也就是很多学者所谓的“土地财政”。为了解决这个问题，国家出台了《中华人民共和国土地管理法》，其中对征地补偿款进行了规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”、“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”、“(补偿)不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”(第四十七条)这只是国家对于征用农村土地的补偿进行的一个大概的规定，弹性较大，具体的补偿规定的权利属于地方政府。但是由于我国农村面积广大，不同的地区(东中西部地区)，不同的位置(比如靠近城市的郊区的征地和偏远地区的公路铁路征地)，地价就相差很大。各省、市县虽然都颁布了征地补偿的规例和条例，但是往往远远偏于土地市价，甚至使农民被征地后不能保证原来的生活水平，这是农民与地方政府不能达成补偿款水平意见一致的原因，从而可能出现“暴力征地”事件。

　　(二)补偿款的发放落实：信息费用的困扰

　　除了征地补偿款的度量问题外，另外一个造成“暴力征地”现象的原因是信息的不对称，即信息费用的问题。目前由于有些政府单位的信用状况不佳，农民对于政府是否会兑现承诺按时足量的发放征地补偿额没有信心，因此通常要求政府在征地之前一次性付清补偿款。虽然《土地管理法》也规定：“禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但是在现实中，地方政府或者由于财政的困境，或者凭借其作为规则的制定者和暴力的合法拥有者身份，拖欠、克扣农地补偿款的现象经常出现。而农民作为弱势群体，一旦出现政府拖欠款项的问题，由于利益诉诸渠道的有限和费用的昂贵(上访、与政府打官司都需要花费很大的代价)，出于对自身利益的考虑而采用暴力抵抗政府征地可能是保护自己财产的较佳手段。因此，“暴力征地”现象容易出现。

　　鉴于以上分析，提出第二个假说：暴力征地是由于量度土地(使用权)价值困难以及政府和农民对于补偿款的发放的信息不对称而引起的。

　　四、含义的检验

　　现象的解释是需要运用逻辑方法推出抽象的理论，从理论推出的含义必须是可能被事实推翻但是没有被事实推翻，则现象就算被解释了，这是实证科学方法论的要求。⑤

　　从文章第二、第三部分提出的假说，可以推出以下的检验含义： 　　(一)土地(资产)具有自由的转让权，则被暴力征用(占用)的概率越低

　　这个含义是明显的被事实验证了的。当前美国、英国等发达资本主义国家的土地是私有的，具有自由的土地转让权，而较少看到(或听到)英美等国家经常出现暴力征用土地(或暴力拆迁)事件。中国的经验也验证了这一点，当前我国的劳力产权(或者称为人力资本产权)是私有的，劳力有自由转让权，即自由选择雇主(出租劳力)的权利，因此国家不能采用低价或无偿强制“征夫”活动，孟姜女哭倒长城的故事不可能发生。公务员是国家的雇员，但是如果公务员的待遇很低，则其可以选择辞职(即可以选择自身劳力的转让权)。⑥

　　(二)量度地价的费用下降，政府和农民对于补偿款的发放的信息不对称状况减少，暴力征用的状况越少

　　这个含义也间接地得到验证。国务院办公厅2010年5月15日颁布的《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中明确规定：“要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。尚未按照有关规定公布实施新的征地朴偿标准的省、自治区、直辖市，必须于2010年6月底前公布实施;已经公布实施但标准偏低的，必须尽快调整提高。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。重大工程项目建设涉及征地拆迁的，要带头严格执行规定程序和补偿标准。”这说明国家已经清楚认识到征地与量度费用和信息费用的紧密关系，要破除“暴力征地”现象，制定合理的征地补偿标准，及时足额发放补偿款是关键。

　　五、结论性评论

　　本文通过提出两个假说来解释中国农村“暴力征地”现象，并且从两个假设中推出的两个含义没有被事实否定，即都得到了事实的验证。因此，本文的结论是明显的：农地产权残缺，尤其是土地转让权的不完善是中国农村“暴力征地”现象的理论依据，而高昂的交易费用，包括量度地价的费用和补偿款发放落实的信息费用则是造成“暴力征地”的最主要原因。本文的分析对于解决“暴力征地”现象也具有一定的政策含义：完善农地的产权(土地确权)和加强政府自身信用状况的建设。

　　本文没有分析城市房屋的“暴力拆迁”现象，但是“暴力拆迁”现象与“暴力征地”现象具有相同的性质，因此分析方法应当类似，笔者认为本文的结论也适用于“暴力拆迁”现象。

　　本文的分析虽然局限于土地这种资产，但是所有其他的资产都跟土地具有相似的属性，19世纪英国伟大的经济学家马歇尔就已经看到了这种类同性，因此他从“地租”的概念中引申出“准租值”的概念，使得“租值”这个概念具有一般性，可以伸展到一切资产。如果这是正确的话，则本文的结论也可以进行延伸：资产的产权没有得到很好地保障，则其被粗暴使用的可能性变大，而交易费用则加剧了这种倾向。