农权法律网编者按：在近年的土地征收过程中，被征地农民对征收合法性的质疑逐渐增多，如何解决?农权网推出下文，以期对相关制度的制定有所帮助。
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刘旭华：浅析土地征收合法性认定程序的设计路径
党的十八届三中全会明确提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。改革征地制度，制定一部适合当前征地工作需要农民集体所有土地征收补偿安置条例，已成为当前土地管理制度改革的重中之重。笔者从规范和简化征地程序的角度，对土地征收合法性认定程序的设计路径，谈谈自己的看法。
党的十八届三中全会明确提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。改革征地制度，制定一部适合当前征地工作需要农民集体所有土地征收补偿安置条例，已成为当前土地管理制度改革的重中之重。笔者从规范和简化征地程序的角度，对土地征收合法性认定程序的设计路径，谈谈自己的看法。
设立土地征收合法性认定程序的必要性
被征地农民对土地征收合法性的质疑增多。以2015年杭州市某区政府信息、行政复议、行政诉讼三方面的数据为例，该区依申请政府信息公开97件，其中土地征收方面的达83件。这之中涉及土地征收合法性的有33件，占土地征收政府信息的39.7%;申请行政复议的40宗，其中38宗涉及土地征收，而这之中有15宗涉及土地征收合法性，占土地征收案件39.4%;提起行政诉讼的61宗，涉及土地征收41宗，其中涉及或部分涉及土地征收合法性的13宗，占土地征收案件31.7%。从申请政府信息公开、行政复议、行政诉讼等情况来看，问题主要集中在土地征收上，焦点是土地征收合法性和补偿安置的合理性问题。
地方政府及相关部门应付土地征收合法性引起诉讼复议困难。从近几年诉讼复议的情况来看，行政相对人对土地征收合法性的质疑，一般通过对《建设用地审查报批管理办法》规定中的政府及部门批文的质疑体现出来：一是对行政批文引起的诉讼复议。如省政府建设用地审批意见书，这类诉讼复议的主要争议焦点是：征收是否基于“公共利益需要”、是否超越审批权限批准基本农田农转用、征地是否符合土地利用年度计划、征地是否依法补充耕地以及对国土部门预审、政府供地批文、发改及建设(规划)对项目相关批文的质疑等。二是过程性批复引起的诉讼复议。对市、县政府用地报批时拟定“一书四方案”等过程性批复纳入政府信息公开范围后，也成为行政复议、行政诉讼的对象。三是行政批文的基础资料涉及程序问题引起诉讼复议。如征地未经村民全体大会或村民代表会决定、未告知村民申请听证权利等。有些行政相对人甚至利用当前尚未设立“土地征收合法性认定程序”的制度缺陷，千方百计寻找土地征收合法性的可诉点，甚至把整个征地过程中各级各部门审批文件都诉讼复议一遍，使地方政府和部门疲于应付。
征地制度不完善引致社会财产浪费严重。现阶段，我国关于征地制度的规定，主要分散体现在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《建设用地审查报批管理办法》和《征收土地公告办法》等制度文件中，各地再依照上述文件制定本地方的实施办法，对征地制度进行细化设计。正是因这部分政策属于“地方粮票”，常常成为被征地农民对土地征收合法性质疑的节点。如杭州某区一城中村改造项目因8户农民对土地征收合法性及补偿安置标准的不满，从2008年开始起诉讼复议，至今仍在进行中。全村298户农户中有290户顺利签约腾房，但由于占全村比例只有2.68%的8户农户的诉讼复议，使290户农户从2008年开始领取安置过渡费，到2015年才结束在过渡房的生活，其中有4年因诉讼复议的原因，一度停止该项目开发建设，给项目带来巨大的时间成本和资金成本。
土地征收合法性认定程序的设计路径
未来，新的征地制度应以征地合法性认定程序及征地补偿安置争议裁决程序为核心，尽量简化中间环节。
关于“公共利益需要”的界定。从法理上讲，“公共利益需要”是个不确定的概念，内涵和外延均具有流动性。因此如何具体界定“公共利益需要”，各界认识不一。笔者认为：一是应该参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，有下列情形之一，确须征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定：“(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”等6种情形，通过参照该条款来具体界定土地征收的“公共利益需要”。二是从严格把握集体土地征收中“公共利益需要”的范围界定。尤其是未来新的安置补偿条例，对“公共利益需要”的界定更须严格把关。三是要制定《土地征收目录》，并以部门规章的形式颁布，明确《土地征收目录》在法律体系中的层级，使“公共利益需要”变成较确定的法律概念。四是其他与土地征收合法性相关问题的界定。设立土地征收合法性认定程序后，不能再把“公共利益需要”仅局限于建设项目的界定，还要将用地涉及农转用征收上报国务院或省级政府前，建设项目用地预审、规划选址及上报“一书四方案”都应纳入土地征收合法性认定范围，最终把土地征收合法性认定作为农转用征收批文的必经程序和前置条件。[!--empirenews.page--]
申请人及告知听证。一是明确申请人的范围。与土地征收行为有直接利害关系的集体经济组织(包括村民委员会)和成员及其他利害关系人，都可以是提出土地征收的异议主体，有权对土地征收合法性提出异议申请;凡符合《土地征收目录》的建设用地项目的建设单位可以作为申请人提出确认申请，申请确认土地征收的合法性。二是明确申请期限及告知听证问题。政府应将拟征收的地块及建设项目情况及时进行公示告知，充分保护被征地农民的知情权，异议申请人应在规定期间提出异议申请，并有权要求进行听证，超过申请期限就丧失提出异议资格;在异议申请期间届满后无人提出异议申请的情况下，建设单位才有权提出确认申请，并通过听证来认定其是否合法。三是明确异议申请法律的约束力。只要有人提出异议申请，其异议申请的结果对一定区域内的异议申请人均产生法律效力，同一事实同一理由再不得提出异议申请。
认定机构的设立。我国现行法律中，没有规定独立于政府的第三方对行政行为行使裁判权，因此由独立于政府的民间机构对行政行为合法性进行认定，显然是不现实的。从征地实践来看，参照省级政府法制办对本级政府行政行为进行复议的做法，由政府法制机构作为征地合法性认定机构较为恰当。政府法制机构既是政府综合部门，又是负责承办政府各类法律事务的部门，可以对政府征地行为作出更理性、更全面的认定。
司法审查。随着涉及土地征收的行政诉讼在法院占比数越来越高，国土部门已经成为行政诉讼大户。法院对征地行政诉讼审理的长期司法实践，为定纷止争、妥善解决征地争议积累了丰富的审判经验。最高人民法院公布的各种相关“判例”和全国地方各级人民法院相关典型案例也将成为未来新的征地安置补偿条例的法律渊源，因此土地征收合法性认定最终只有通过司法审查才能体现其公信力。笔者认为，法院对土地征收合法性的司法审查可以适用特别程序。理由如下：一是特别程序的审理是对某种法律事实进行确认，不是解决双方之间权利义务关系。“公共利益需要”的界定是基于法律事实的确认，一般不直接涉及行政相对人权利义务。二是特别程序实行一审终审，案件审结期限较短。按照特别程序审理案件，判决书一经送达立即发生法律效力，申请人不得提起上诉。一般案件自立案之日起1个月或者公告期满后1个月内审结。“公共利益需要”的界定是征地程序的第一个环节，且许多征地行为涉及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施项目，一旦立项马上进入征地和项目实施阶段。如果土地征收合法性认定费时太长，那么涉及国计民生的大型项目就无法正常推进。三是按照特别程序审理案件的审判组织层级比较符合实际。一般是基层法院，特别情况可以是中级法院，审判组织原则上采用独任制，因此比较符合此类案件审理和征地工作的实际。同时，如果将土地征收合法性认定程序作为批准土地征收的前置条件，司法审查可以包括发改委立项、规划选址、国土预审、“一书四方案”以及相关批文和过程性批复等。这种审查也排除了单独诉讼复议的可能性，在一定程度上能够改变行政诉讼复议层级越来越高、征迁成本越来越大的弊端。
