农权法律网编者按：中国土地征收补偿采用的哪些原则?主要表现在哪些方面?农权网为您推荐本文让您对此有深入的了解。
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摘自 李集合 彭立峰：土地征收：公平补偿离我们有多远?
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用土地征收权时的补偿义务，意义重大。但遗憾的是《宪法》未就土地征收补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了土地征收补偿原则的确定。但是从相关法律规定和实践操作来看，我国采用的是不完全补偿原则，与公平补偿原则相距甚远。这主要表现为：
(一)补偿主体的非公平性
1.主体的狭隘性
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第26条的规定，我国土地征收的受补偿主体只有两类：一是农村集体经济组织;一是农村村民(以下简称农民)。这意味着土地征收给其他主体带来财产损失时，这些遭受损失的主体均无资格得到任何补偿。例如土地征收导致土地或土地建筑改良物(房屋等)的承租人遭受租赁权损失时，无法得到相应补偿。再如土地征收致使相邻地贬值时，相邻地的所有权人或其他权利人也无权获得任何补偿。而在发达国家，凡因土地征收受到财产损失者均可得到公平的补偿，例如土地经营权人、承租人、残余地和相邻地的土地权利人及受到不良或损害影响的权利人，甚至是因土地征收而歇业、停业或离职者等均有权获得补偿。与之相比，我国土地征收受偿主体范围显然过于狭隘，有失公平。
2.主体间的非公平性
在我国，农村集体经济组织和农民均有权获得土地征收补偿，但是在既有的受补偿主体之间，土地征收补偿亦存在一定的非公平性。表现为：一是作为国家行政机关的乡(镇)政府，参与征地补偿分配，欠缺合法性且导致权力寻租;二是村集体与农民个体之间的分配混乱;三是失地农民之间的分配混乱。
之所以造成此种不公平的利益分配格局，根源在于农村集体经济组织的制度性“虚位”导致农村土地产权的模糊性。根据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条的规定，集体土地所有权主体可分为3级：乡(镇)农民所有、村民所有、村民小组所有。但是不仅集体所有权主体没有人格化代表来行使其权利，而且这3级集体之间界限也不清楚，导致土地集体所有权在事实上的虚置。加之计划经济体制的惯性运作(政治、经济、社会管理的一体化)、农村基。层政治与行政体制的现状和农村民间传统的“官本位”、“权力本位”思想，使得基层政府、村委会和乡村干部掌握了实际的土地所有权，控制了“农民集体”的意志，成为土地所有者的代言人。本应为全体成员共同所有的农村集体土地所有权事实上成为少数人的囊中之物。一旦土地征收补偿费下发，乡镇基层政府、村委会和村干部往往争先恐后地主张自己是土地所有权人，土地征收补偿费多以“乡扣”、“村留”、“村小组提”等名义层层截留。土地征收补偿费到农民手中时已极其有限。
但是，乡(镇)政府是国家行政机关，不是农村集体经济组织，根本就无权参与土地征收补偿费的分配。而村民小组是集体经济组织的一员而不是一级经济组织，没有法律地位，没有经济核算形式，从法律上而言，亦无资格获得土地征收补偿费。村委会名义上是农村群众性自治组织，但在很大程度上受到上级政府的约束，具有政府机构的功能(如党支部书记由上级任命且是村里的实权人物)，实际上成为了地方政府的“下级派出机构”。因此他们往往不是代表村农民集体行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇或上级政府的意图。更何况村委会作为一个特殊的利益集团，“也有自己的利益，尤其是包含村委会负责人的个人利益，他们从自身效用最大化角度出发，利用自己的比较优势获得较大的土地收益份额或为今后获取额外的利益保障做准备”{12}，甚至挪用或侵占征地补偿费。而大多数农民个体囿于组织化程度低、信息不对称等现实，只能被迫接受此种不公平的利益分配，但是社会不稳定的危险已然潜伏。
(二)补偿客体的不完全性
1.间接损失的不补偿
根据《土地管理法》第47条的规定，我国土地征收的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。而根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;安置补助费原则上支付给安置单位。推敲上述规定，我们不难发现上述补偿费用中，土地补偿费其实是对农村集体经济组织丧失的土地所有权进行的补偿;地上附着物和青苗的补偿费实质上是对土地改良物损失的弥补，前者旨在补偿建筑改良物损失，后者旨在补偿农作改良物损失;而安置补助费只不过是补偿失地农民重新安置的支出。换言之，我国土地征收补偿的范围只包括：土地所有权损失、土地改良物损失和安置费用这三类直接损失，不包括对由征地行为造成的间接损失。[!--empirenews.page--]
而发达国家土地征收补偿范围的确定，除了考虑征地行为给土地权利人造成的直接损失外，还要综合考虑被征收土地对权利人的特殊价值、征收行为导致的诸多间接损失等因素，予以公平补偿。例如美国除了补偿被征收土地本身的现实价值外，还补偿包括被征收土地由于长期经营或其他原因而存在的无形资产损失。英国对残余地贬值、租赁权损失及律师或专家代理费用补偿等均予以补偿;而日本不仅给予租赁权损失补偿、歇业、停业、离职、营业规模缩小损失补偿等，还对少数残存者因脱离生活共同体而造成的损失和公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损失进行补偿。澳大利亚还对土地权利人的某些精神损失予以慰藉金补偿。相比之下，我国土地征收补偿仅对土地所有权损失、土地改良物损失和安置费用三项进行补偿，其实质是对因土地征收造成的一切间接损失均不予补偿，仅补偿土地征收造成的直接损失。如此狭隘的补偿客体范围，难言公平。
2.直接损失的不完全补偿
虽然我国土地征收补偿仅限于与被征收土地有直接联系的经济损失上，但即使是直接损失的补偿也是相当不完全的。最突出的表现是缺乏对农民土地承包经营权损失的补偿。虽然《土地管理法》第14条和《农村土地承包法》第16条赋予了农民土地承包经营权，《物权法》第125条明确了农民土地承包经营权为用益物权;虽然《农村土地承包法》第16条和《物权法》第132条均明确规定土地承包经营权人在承包地被征收时，有权获得相应补偿，但是实际操作与立法预期南辕北辙。其根本原因在于法律未明确赋予土地承包经营权独立的补偿客体地位，致使在土地征收补偿中土地承包经营权全然落空。表现为：
(1)土地补偿费不包括对农民土地承包经营权损失的补偿。因为：第一，根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，并不归属于农民。这就从法律层面明确了土地补偿费补偿的是土地所有权，而非土地承包经营权。第二，依据《土地管理法>第47条的规定，土地补偿费按照被征收土地的原用途给予补偿。这其实是对土地承包经营权的漠视。依据《物权法》第125条的规定，土地承包经营权人在其承包期内有权在农业生产这一范畴内自主安排和进行生产，有权随时调整将承包地改为最佳利用方向。而土地补偿费是按照被征收土地的原有用途进行补偿，显然并不包含对土地承包经营权损失的补偿。第三，实践中土地补偿费往往经过“乡扣”、“村留”、“村小组提”层层截留后，才部分地流入农民手中。乡(镇)政府、村委会、村小组等之所以能层层截留，均凭借的是土地所有权人这一身份;而农民之所以最终能获得部分的土地补偿费，凭借的是农村集体经济组织成员的身份。可见，无论是从法律层面还是实践层面来看，土地补偿费的补偿客体是土地所有权，不包括土地承包经营权。
(2)安置补助费难以体现对土地承包经营权损失的补偿。如果说安置补助费是对土地承包经营权的补偿，那么它应是土地征收人与土地承包经营权人之间法律关系的反映，即该项补偿费应直接支付给土地承包经营权人，由土地承包经营权人所有和自由支配。但是依据《土地管理法实施条例》第26条的规定，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见原则上安置补助费归安置单位所有，无安置单位时才归农民所有。因此与其说安置补助费是对土地承包经营权的补偿，不如说它针对的仅是安置支出。
至于地上附着物和青苗的补偿费，它是对土地改良物损失的补偿，显然不可能包括对土地承包经营权损失的补偿。而《物权法》第42条第2款规定的社会保障费用，旨在保障被征地农民的生活，其实质是生存权补偿，不包括土地承包经营权补偿。
(三)补偿标准的非科学性
1.土地建筑改良物补偿的非科学性
我国土地征收补偿中的地上附着物补偿，其实就是对土地建筑改良物的补偿，但现行地上附着物补偿标准明显不科学，难以保障被拆迁农民“居其有其屋”。其根本原因在于目前我国尚未制定和颁布征地过程中农村房屋拆迁的补偿标准。实践中，一直参照城市房屋拆迁的办法进行补偿。但是这种做法掩盖了农村房屋拆迁的特殊性，不利于保障被拆迁农民的合法权益。
现有城市房屋拆迁补偿标准是基于城市房屋拆迁制定的，并不考虑农村房屋拆迁的特殊性，无法保证被拆迁农民的居住条件。例如当失地农民拆迁，只能迁往城镇时，虽然有权选择货币补偿或房屋产权调换，但是上述任何一种补偿方式都难以保障被拆迁农民“居其有其屋”。因为：第一，如果农民选择货币拆迁，农民所获得的货币不足以让其在城镇购房居住。依据《房屋拆迁管理条例》第24条的规定，拆迁货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。但是我国农村房地产市场化程度低，而且农村宅基地使用权禁止市场化流转，因此被拆迁的农村房屋的评估价中只反映房屋本身的价值，远远低于包含了国有土地使用权价值的城市房屋价格。因此被拆迁农民若想以拆迁补偿的货币购置城市房屋，实是杯水车薪。第二，如果农民选择房屋产权调换，倒是可以保证其居住条件，但是大多数农民心有余而力不足，不可能选择该方式。因为依据《房屋拆迁管理条例》第25条的规定，被拆迁人应与拆迁人与计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。由于所调换房屋中包含国有土地使用权的价值，而被拆迁房屋中不计算宅基地使用权的价值，仅此差价就足以让被拆迁农民望而却步!因此实践中，绝大多数农民只能选择货币补偿，但是货币补偿标准相对于市场房价偏低，不足以保证被拆迁人买得起房。失地农民同时失去房屋这一基本生活保障，必然引发社会矛盾。[!--empirenews.page--]
2.安置补助费的非科学性
《土地管理法实施条例》第26条之所以规定安置补助费原则上支付给安置单位，其初衷是希望通过安置补助费确保被征地农民“劳者有其业”，但是现实与预期背道而驰。实践中，征地单位大多“要地不要人”，即普遍采取货币安置的方式，即一次性给予失地农民安置补助费，其余概不过问。货币安置的优点在于操作简单，但是现行一次性货币安置的实际效果等于不安置。因为：
第一，安置补助费计算依据不科学。依据《土地管理法》规定，安置补助费以被征收土地前3年平均产值作为计算依据。但是被征收土地的平均产值与安置费用之间并不存在任何相关性，以此为计算依据，很难说是科学。第二，安置补助费的补偿偏低。依据《土地管理法》规定，安置补助费一般为被征收土地前3年平均产值的4—6倍。这样的安置补助标准显然是以土地农用且存在工农产品价格剪刀差、被征地农民生活在农村为核定基础的。失地农民若想以此在城市自我就业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，举步维艰。第三，在现有劳动力市场供求格局下，大多数失地农民由于年龄、文化、技能、体力、就业意识和择业观念等限制，就业机会少，就业选择小。尤其是大龄农民、完全依赖土地为生的纯农民以及生活在远郊和偏远地区的农民。综上，一方面过低的安置补助费不足以让农民自我就业，另一方面农民在劳动力市场的劣势使其难以在城市自谋职业，难怪60%的被征地农民，失地同时失业。
3.土地补偿费的非科学性
依据“产值倍数法”确定的现行土地补偿费明显偏低。美国农村发展研究所的研究甚至认为中国现有土地补偿“大大低于《农村土地承包法》赋予农民的30年土地承包经营权的实际价值”{13}.笔者认为其根本症结在于现有“产值倍数法”是一种完全与市场无关的政策性标准，年均产值既不是地租，也不是地价，而是以生产资料的使用价值替代了生产资料的自身价值，掩盖了土地资源的稀缺程度以及农民对土地的依赖程度。表现为：
第一，农地使用方式和耕种内容变化加快，已不是当年单一的粮食作物种植模式，简单地按照三年平均产值计算出补偿额，忽略农业种植结构多元化和种植手段科技化，并不能真实反映土地的生产率，在现实中造成了极大的不公平。第二，在工业化和城镇化加速发展的背景下，不同地段和不同用途的土地级差地租相差很大，而以产值为计算依据的土地补偿费未反映出土地价值的此种差异。第三，农用地转为非农用，土地增值丰厚，但是现有补偿只是填补了被征用土地作为农用地在未来几年内可能产生的价值，而未分享土地增值。第四，土地补偿费未能反映出农民对土地的依赖程度。现行补偿标准旨在保障被征地农民生活水平不降低，但是土地补偿费的最高标准制定于上世纪80年代，它是以土地农用，农民以“分散的自给自足方式经营土地和被征地农民生活在农村”为基础核定的{14}，未考虑失地农民生存和发展费用的逐年上升，未考虑到土地之于农民，不是一般意义上的土地资源，而是居住、生产、就业和社会保障的基础。因此当前即使按照现行土地补偿费的最高标准计算，其补偿额也很难保障被征地农民生活水平。
综上所述，我国现有土地征收补偿其实是对部分受损主体的部分直接损失的部分补偿，具有相当的不完全性和非科学性，距公平补偿原则甚远。它虽为促进我国工业化、城镇化及现代化的建设创造了有利的条件，但同时它也刺激了政府权力寻租，过度征地，导致农地资源浪费严重{15}，威胁我国粮食安全;它还直接导致了农民“经济权利的渐进性缺失、政治权利的剥夺和社会权利的弱化性消失”{16}，把部分自给自足的小农经济的自然人变为市场化条件下“种田无地、上班无岗、低保无份”的既非农民又非市民的边缘人，威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。因此摒弃不完全补偿原则，确立公平补偿原则已势在必行。
「注释」
作者简介：李集合(1966—)，男，陕西礼泉人，西北政法大学法学副教授，研究方向：合同法、劳动法、土地管理法;
彭立峰(1974—)，女，江西宜春人，西北政法大学讲师，西北大学博士生，研究方向：合同法、经济法。
基金项目：国家社科基金项目《生态保护与利益补偿法律机制问题研究》(03BFX030)
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