【专题名称】诉讼法学、司法制度
【专 题 号】D415
【复印期号】2008年08期
【原文出处】《中国社会科学》(京)2008年3期第79～94页
【作者简介】朱景文，中国人民大学法学院教授，北京 100872
【内容提要】 改革开放以来，中国诉讼数量迅速增长，但1997年以后诉讼增长率明显降低。对于社会转型期诉讼增长率不升反降的原因，可以从非诉讼纠纷解决机制、司法政策和法院公信力三个方面来分析纠纷的走向。关于诉讼与非诉讼纠纷解决机制的年均增长率、相关系数和比重的数据分析表明，中国诉讼增长率的下降也伴随着人民调解和经济仲裁作用的下降，行政解决机制的增强、不受理的司法政策、诉讼费用改革以及针对司法腐败的一系列制度性建设，遏制了诉讼量的快速增长。 【关 键 词】诉讼增长率/非诉讼纠纷解决机制/司法政策/法院公信力
改革开放以来，随着法制化的进程，诉讼在解决纠纷过程中所起的作用越来越大。中国的诉讼数量发生了明显的变化，人民法院一审案件的收案数量1978年为44万件，1996年超过500万件，总量增长了10倍以上。但自1997年以后，一审案件的收案数量再没有以每几年就增加100万件的速度迅速增长，而是在500多万件的水平上徘徊，甚至有下降的趋势。①
许多国家的经验表明，随着社会和经济的发展，诉讼数量会相应增加，尤其是在社会转型时期，社会矛盾增加，会有愈来愈多的争端涌向法院。但是随着社会结构趋于稳定，社会本身由失范转向规范，诉讼的增长率趋于平缓，甚至有下降的趋势。②中国也不例外，随着改革的深入，在一些领域确实出现了规范化的趋势，从而促使这些领域的诉讼增长率下降。但中国所面临的总的情况是：社会转型远没有结束，改革开放以来积累的社会矛盾，如东西部之间、城乡之间、贫富之间的差别进一步扩大，原有的市场经济、产权制度、分配制度等经济体制改革的任务远远没有结束，教育改革、住房改革、医疗卫生改革、社会保障改革等所暴露的问题进一步表面化。在这种情况下完全用其他国家的经验和理论解释中国诉讼增长率下降在前提上是成问题的。另一种解释是面对越来越多的诉讼压力，人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾日益突出，③于是采取分流措施，使一部分争端通过非诉讼的纠纷解决机制处理。如果这种解释符合实际，原本可能到法院的这些争端究竟分流到什么地方?本文试图从改革开放以来诉讼数量以及相关的数据的分析入手，对这一问题进行剖析。
一、诉讼数量的增长与GDP的关系
按照儒家的经典，中国在传统上是一个厌诉的国家。改革开放前除了在50年代由于当时特殊的历史环境，如土地改革、婚姻法的颁布、镇压反革命、反右等因素的影响，诉讼数量超过100万件之外，大多数年份都不足50万件，1979年以来中国的诉讼数量开始迅速增加。改革开放前后相比较，中国一审诉讼总量的发展曲线呈U字形，明显能够看出诉讼曲线的拐点恰恰就在改革开放初(图1)。
中国诉讼数量的增长与GDP有高度的相关性。1979-2006年诉讼的年均增长率为9.6%。按照国家统计局的计算，GDP指数如果以1978年为100，2006年则为1334.0，④其间中国GDP的年均增长率为10.8%。诉讼数量与GDP指数的相关系数为0.86(表1)，呈强相关。
然而，进一步的分析发现，GDP的增长曲线与诉讼曲线在不同阶段呈现不同的特征。在改革开放以后，诉讼数量呈快速上升的趋势，90年代中期已经超过500万件的水平。但此后，诉讼的年均增长率变得平缓，甚至有下降趋势。90年代中期以前，诉讼曲线与GDP指数曲线(以1978年为100万)是平行前进的，而在1996年形成了一个明显的反差，GDP继续以10%以上的速度增长，而诉讼曲线则出现了拐点，增长速度减缓，甚至出现下降(图2)。从实际统计数字看，1979-1996年的诉讼的年均增长率为15.4%，与GDP指数的相关系数为0.98;而1997-2006年增长率变为-0.2%，与GDP指数的相关系数变为-0.65(表1)。
图1 人民法院一审案件收案数量(1950-2006)
注：多项式(一审总数)为一审总数的趋势曲线。
资料来源：1950-1985年数字见北大法意网，统计数据：《1950-1998年全国法院刑事案件一览表》、《1950-1998年民事案件一览表》(http://www.lawyee.net/OT-Data/Judicial-Stat.asp);1986-2004年的数字见《中国法律年鉴》(北京：中国法律年鉴出版社，1987-2005年)。根据上述资料提供的数字绘制。
图2 诉讼数量与GDP指数(1978-2006)
表1 不同阶段一审各类案件的年均增长率和与GDP指数的相关系数(1979-2006)
刑事案件 民事案件 行政案件 一审案件 增长率(%) 相关系数 增长率(%) 相关系数 增长率(%) 相关系数 增长率(%) 相关系数 1979-2006 9.7 0.85 10 0.84 53.8 0.88 9.6 0.86 1979-1996 12.6 0.74 16.9 0.99 93.3 0.95 15.4 0.98 1997-2006 2.1 0.90 -0.45 -0.82 2.4 0.034 -0.2 -0.65
为何诉讼数量的增长与GDP指数的相关性在1996年之后产生了明显的变化?
二、可能的解释和衡量诉讼量分流的指标
诉讼数量的起伏变化，可能受到多种因素的影响。大致可以从非诉讼纠纷解决机制、司法政策和法院的公信力三个因素加以分析。
1.非诉讼纠纷解决机制，包括调解、仲裁、行政执法促使争端在法院之外解决。这是一种“开源”的措施，鼓励通过多元化的纠纷解决机制，根据当事人的利益，使争端不是集中在法院，从而缓解了法院的案件压力。⑤在其他条件不变的情况下，如果诉讼数量的减少伴随着调解、仲裁、行政执法数量的增多，则可以说明非诉讼纠纷解决机制起到分流的作用。
2.司法政策。法院通过某种司法政策，包括不受理某类案件，提高诉讼费，即采取某种“截流”政策，从而把一部分争端排除在诉讼范围之外。在社会转型过程中，往往出现失范状态，缺乏处理某一类案件的相应的法律规范，当出现这类争端时，法院不受理，而让其他纠纷解决机制处理。此外，诉讼作为一种解决纠纷的方式是有成本的，不仅包括诉讼费、律师费，还包括人力、物力、财力以及精神感情方面的支出，如果成本过高，尽管审判可能是公正的和有效率的，人们也只能敬而远之，把最重要的纠纷留给诉讼，而其他不那么重要的纠纷则通过成本不太高的解决纠纷机制处理。⑥在其他条件不变的情况下，如果诉讼数量的减少伴随着不受理、控制起诉率或提高诉讼费等司法政策，则可以说明这些司法政策起到了分流的作用。
3.法院的公信力。诉讼数量的变化也可能是由于人们对法院的信任程度产生变化引起的。而引起对法院信任程度的变化又可能有多种原因，包括(1)法院审理案件是否公平。如果司法腐败、偏袒、地方保护主义、判决不公，人们自然会用脚投票，诉讼数量肯定会下滑。(2)法院判决是否有效率，是否能得到执行。如果法院判决虽然可能是公正的，但是判决执行不了，只不过是一纸空文，人们自然会离开法院，寻找其他的解决纠纷的途径。⑦(3)信访和私力救济。由于对法院解决争端的不信任，人们往往通过信访甚至私力救济的方法解决争端。信访是传统的反映人们诉求和不满的一种方式，在当代社会它往往和对法院的不满相联系，形成所谓“涉诉信访”。在某种意义上，涉诉信访是对法院信任程度的风向标，涉诉信访数量的增加反映了对法院不满程度的增加。⑧私力救济即通过当事人自己的力量处理争端，但这不是积极意义的私力救济(如双方的协商、调解、谈判)而是消极意义的，是由于法院的腐败或执行难等问题，当事人通过非法的方式甚至借助黑社会势力解决争端。⑨
为了揭示诉讼数量的变化是否由于非诉讼纠纷解决机制、司法政策或法院公信力的变化而引起，从方法论上设计了三个指标，即有关变量的年均增长率，该变量与有关诉讼数量的相关系数和所占的比重进行考量。
(1)年均增长率 如调解的年增长率，在它与相关的诉讼如民事诉讼年增长率比较时，如果民事诉讼的年增长率降低，而调解的年增长率却增高，在一定程度上说明纠纷向后者转移;如果调解和民事诉讼的增长率都降低，甚至调解比民事诉讼的增长率还要低，则不能说明纠纷转移到调解。
(2)相关系数 如调解和民事诉讼的相关系数，如果它们之间的相关系数为负值且为强相关，则可说明在民事诉讼数量降低的同时调解的数量增加，在一定程度上说明纠纷向后者的转移;反之，如果它们的相关系数为正值且强相关，则说明在民事诉讼数量降低的同时调解的数量同样降低，因而不能说明这种转移。如果相关系数很低，无论是正相关还是负相关，则说明二者变化的相互关系不大。
(3)比重 如调解在解决民事纠纷中所占的比重，它等于调解的数量除以调解加民事诉讼的数量之和。该指标表示，某一变量在整个纠纷数量变化中可能起的作用的大小。有些变量虽然增长率很快，与有关的诉讼数量的相关系数也很高，但是其比重很低，对诉讼数量变化的影响微乎其微;反之，有些变量虽然增长率不高，相关系数也较低，但是比重很大，即使是微小的变化，也可能对诉讼总量的变化有实质性的影响。
下文尽可能按照上述思路通过定量分析作出判断，但是在缺乏有关数据的情况下，必要的定性分析是不可或缺的，尤其是在对司法政策和法院公信力的分析方面。
三、非诉讼纠纷解决机制在分流中的作用
1.人民调解是否缓解了诉讼压力
中国基层的村民委员会和居民委员会的人民调解在解决民事纠纷中一直起重要作用，1981-2006年人民调解总数为16783万件，⑩而同期人民法院一审民事案件的收案数量为8004万件，(11)只相当于前者的一半。如果没有人民调解，把这些民事纠纷都集中在法院解决，无疑将大大增加法院的诉讼负担。因此，毫无疑问人民调解起到了缓解诉讼压力的作用。
但是，必须看到改革开放以来人民调解的作用在弱化，无论调解的绝对数量还是相对于法院一审民事案件的比重都下降了。人民调解的数量已经从80年代初期的800万件左右下降到2004年的441万件;人民调解的比重从约占90%下降到只占50%。(12)因此，虽然人民调解起到了缓解诉讼压力的作用，但是这种作用变得越来越小。
从相关系数看，人民调解和法院民事一审的相关系数为-0.84，表明当人民调解数量减少时，法院民事审判数量呈上升趋势。但是这种强负相关主要表现在1981-1996年期间，此时的相关系数为-0.64，而在1997年之后二者的相关系数为0.87，强正相关，即在此阶段民事诉讼数量降低，民间调解的数量也同样降低。也就是说，人民调解不可能对诉讼起到分流的作用。(见表2)
表2 不同阶段民事纠纷的人民调解与民事一审的年均增长率、相关系数和比重(1981-2006)
人民调解增长率(%) 民事一审增长率(%) 相关系数 人民调解比重(%) 1981-1996 -1.6 14 -0.64 76.9 1997-2006 -2.2 -0.45 0.87 51.4 1981-2006 -1.8 8.2 -0.84 67.2
资料来源：根据《中国法律年鉴》1987-2007年各卷提供的人民调解和民事一审收案的数字计算。
基层法律服务在调解民间纠纷中也起着重要作用。基层法律服务1988-2003年共调解纠纷1820.29万件，相当于同期人民调解数量的19%。基层法律服务调解纠纷与法院一审民事案件数量的相关系数为-0.62，也就是说，当基层法律服务调解数量由小变大时，法院一审民事案件数量由大变小，基层法律服务的调解功能分流了一部分纠纷不到法院解决。但是二者的负相关主要表现在1996年以前，1997年以后二者的相关系数为0.67，显然不能解释为什么1997年以来诉讼增长率下降。(13)
律师的调解在使纠纷不转换成诉讼方面也起着重要的作用。当代律师业的主要职能正在从诉讼转向非讼代理，一个好律师的重要标志并不在于打赢一场官司，而在于尽一切力量避免诉讼。改革开放以来律师的诉讼业务与非讼业务之间的比例发生了很大的变化，1981年律师业刚刚恢复时，非讼业务的比重仅为5.8%，而2006年这一比重为33.7%。1981-1997年律师非讼业务的年均增长率为33.4%，而诉讼业务的年均增长率为16.6%。(14)律师非讼业务比重的增加在一定程度上能够起到抑制诉讼的作用。但是，律师从事非诉讼调解在中国还处于初创阶段。这方面的经验还有待摸索。
2.仲裁是否对诉讼数量起到分流作用
仲裁在中国可分为经济合同仲裁、劳动仲裁和涉外仲裁，其中涉外仲裁的数量很小，不可能影响诉讼曲线的整体走向，而经济合同仲裁主要影响的是法院对经济合同的审判数量，劳动仲裁所影响的是劳动纠纷的诉讼，因此我们主要以这两组相应的数据进行比较。
经济合同仲裁的发展可分为两个阶段，在第一阶段，从1983-1994年，属于行政仲裁，经济合同仲裁的数量为206万件，而法院受理的经济合同案件总量为549万件，仲裁所占的比重为27.3%。在此阶段，仲裁显然起到了分流的作用，如果把这些仲裁案件都拿到法院审理，法院的审判量会大大增加。而在第二个阶段，属于民间仲裁，经济合同仲裁的总数虽然一直在增长，但是与行政仲裁阶段相比，总量太少，从1997-2006年10年间民间仲裁总量为23万件，而同期法院合同案件收案数量为2427万件，(15)仲裁所占比重不足1%。在此阶段，仲裁显然没有起到分流的作用(表3)。
表3 不同阶段经济合同仲裁与诉讼的年均增长率、相关系数和比重(1983-1994，1997-2006)
仲裁年均增长率(%) 诉讼年均增长率(%) 相关系数 仲裁比重(%) 1983-1994 59 43 0.53 27.3 1997-2006 38 -1.7 -0.74 1
资料来源：根据《中国工商行政管理年鉴》(北京：中国工商出版社)1992-1997年各卷;《中国法律年鉴》1987-2007年各卷所提供的经济合同仲裁和诉讼的数字计算。
中国的劳动仲裁与经济合同仲裁不同，属于行政仲裁。与经济合同仲裁的萎缩相对照，劳动仲裁的数量增加很快。据劳动与社会保障部的统计，从1987年劳动争议处理制度恢复到2004年，各级劳动仲裁机构共立案受理劳动争议案件1408720件，而同期法院受理劳动纠纷的数量为907509件，劳动仲裁所占的比重为60.8%，而诉讼所占的比重为39.2%。(16)考虑到劳动争议的诉讼在许多情况下都把劳动仲裁作为其前置程序，仲裁比例的增加和诉讼比例的减少说明劳动仲裁实际上使越来越多的劳动争议案件在进入法院以前就通过仲裁程序解决了。因此，就劳动纠纷而言，仲裁确实起到了分流的作用，减缓了法院的诉累。
从增长率分析，1987-2004年劳动纠纷的仲裁的年均增长率为27.8%，而劳动纠纷的诉讼的年均增长率为18.7%，低于前者10个百分点;但是这种差别主要是由于1987-1996年二者的差别造成的，此阶段劳动仲裁的增长率为31.1%，而劳动诉讼的增长率为8.1%;在1997年以后，劳动仲裁与诉讼的年增长率的差别缩小，前者为24%，后者为22.5%(表4)。也就是说，劳动诉讼数量的增长率在1997年以后并没有随着诉讼总量增长率的降低而降低，反倒升高了。因此1997年以后劳动仲裁与诉讼的关系属于二者都增高的情况，但由于劳动仲裁是劳动诉讼的前置程序，所以劳动仲裁的分流作用是毋庸置疑的。
表4 不同阶段劳动纠纷的仲裁和诉讼的年均增长率、相关系数和比重(1987-2004)
仲裁年均增长率(%) 诉讼年均增长率(%) 相关系数 劳动仲裁比重(%) 1987-1996 31.1 8.1 0.95 40.8 1997-2004 24 22.5 0.97 60.8 1987-2004 27.8 18.7 0.89 63.3
资料来源：1987-1998年的劳动争议纠纷诉讼收案资料来源于最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949-1998》(民事部分)(北京：最高人民法院出版社，2000年)，1999年以后的劳动争议纠纷诉讼收案资料来源于《中国法律年鉴》2000-2005年各卷。根据上述资料所提供的数字计算。
3.群众性自治组织——消费者协会是否缓解了诉讼压力
无论通过法院、工商管理机构还是消费者协会，消费者投诉在近年来的民事纠纷中都占有相当大的比例。据消费者协会提供的数字，1999-2005年共受理消费者投诉496万件，解决474万件，解决比率为96%，支持起诉73996件，支持起诉率为1.5%。(17)无疑，在消费者权益保护方面，消费者协会起到了极大的分流作用。否则，这些案件集中到法院，通过诉讼解决后果将不堪设想。我们手头缺乏法院近年来受理的消费者权益保护案件的资料，但是同一期间法院所受理的一审民事案件中属于权属、侵权纠纷案件的总数为312万件，(18)其中包括相当大比例的是不属于消费者权益保护的案件，可见消协在处理消费者权益保护纠纷方面起到了重要的分流作用。
4.行政管理——工商行政管理和治安管理是否缓解了诉讼压力
行政管理是一个极其广泛的领域，其主体不是司法机关而是行政管理机关，但它所涉及的范围远比司法大。这里只选择工商行政管理和治安管理来说明它们的发展与司法的关系。
(1)工商行政管理。从1997-2002年，工商行政管理机构行政纠纷案件的总数是954万件。(19)相比之下，人民法院所受理的一审民事案件中合同案件数量由1997年的264万件降低到2002年的226万件，侵权与权属案件由48.9万件上升到60.7万件，两项合计从312.9万件降低到286.7万件。(20)人民法院所受理的刑事案件中破坏社会主义市场经济罪的数量从7367件上升到15252件。但其数量太少，不足以对1997年以后诉讼增长率的降低构成实质影响。(21)
从相关系数看，工商行政管理行政执法案件与人民法院受理的合同案件和侵权与权属案件的相关系数为-0.71(表5)，表明当法院受理的合同、侵权和权属案件的数量变小时，工商行政管理部门所受理的行政执法案件数量增大。而且从权重来看，在此期间，合同案件占民事案件总量的53.65%，侵权和权属案件占12.72%，(22)也就是说，1997-2002年期间，法院受理案件数量的减少在很大程度上可以从工商行政管理部门受理同类案件的数量的增多中得到解释。
表5 工商行政管理案件与合同、侵权、权属诉讼年均增长率、相关系数和比重(1997-2002)
工商行政管理增长率(%) 诉讼增长率(%) 相关系数 比重(%) 1997-2002 33 -1.50 -0.71 32
资料来源：根据《工商行政管理统计汇编》1997-2002年各卷和《中国法律年鉴》1998-2003年各卷提供的数字计算。
(2)治安管理。从治安案件的内容看，按照《治安管理处罚法》第一章第二条的规定：扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。值得注意的是，这些治安案件在美国、欧洲等西方国家许多都算作犯罪，情节轻微者也被视为轻罪，但是在中国却按照治安案件处理，这意味着治安案件的非罪化。如果这样大规模的治安案件进入刑事程序，即使是其中的十分之一，刑事诉讼的数量也会翻番，对刑事审判将会产生极大的影响。(23)
从治安案件与刑事诉讼所占的比重看，治安案件所占的比重有越来越大的趋势，1986-1996年治安案件所占的比重为84%，1997-2006年为89.5%(表6)。这说明治安管理“非罪化”的趋势越来越明显，大量的案件在进入刑事审判程序前就通过治安管理程序解决了，从而大大减少了刑事审判的数量。1997年以后的这种发展趋势缓解了刑事审判的压力。
当然，治安案件不经过刑事诉讼处理也会带来另一个问题，可能助长公安机关在处理这类案件时的恣意，使受到治安管理处罚的人员可能无法获得正当审判的权利。实际上，这已成为近年来刑事诉讼法改革、治安管理处罚改革的一项重要内容。2005年通过的《治安管理处罚法》已经把“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”作为基本原则写入到法律中。
表6 不同阶段公安机关治安案件与法院一审刑事诉讼年均增长率、相关系数和比重(1986-2006)
治安案件增长率(%) 刑事诉讼增长率(%) 相关系数 治安案件比重(%) 1986-2006 10.35 5.1 0.925218 86.7 1986-1996 12.1 8.17 0.805777 84 1997-2006 8.56 2.1 0.957237 89.5
注：治安案件比重=治安案件数量/(治安案件数量+刑事诉讼数量)
资料来源：根据《中国法律年鉴》1987-2007年各卷所提供的治安案件和一审刑事收案数字计算。
四、司法政策的作用
1.不受理的司法政策(24)
法院诉讼数量的减少更直接和“不受理”的司法政策相关，即法院由于某种原因规定对某类案件不予受理，从而把这类案件推到法院之外，使诉讼数量减少。这可分为三种情况：
第一类是法律明确规定属于不受理范围的事项。如《行政诉讼法》第十二条规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
第二类是法律直接规定把调解、仲裁、行政等解决纠纷的方式作为法院受理某类案件的前置程序，通过这种程序减轻了法院的审判压力。劳动争议调解仲裁法、合同法、商标法等都有这方面的规定;法律法规规定须先行裁决的房地产纠纷，未经有关行政机关先行裁决，人民法院亦不予受理。
第三类是大量的涉及一系列新旧政策的交替问题，如国企改革、分配制度改革、股份制改革、证券市场改革、住房制度改革、医疗卫生制度改革、教育制度改革等，所有这些改革都涉及千家万户、社会的各个阶层。有些是旧体制下形成的问题，有些则是体制转轨过程中形成的问题，这些问题的共同特点是具有普遍性、全局性，涉及面广，敏感性强，往往牵一发而动全身。许多问题新的政策没有落实，旧的政策已不再起作用。虽然中央有整体的规划和解决这些问题的时间表，但是不可能马上得到解决。这类纠纷往往有一般政策，但缺乏明确的法律规定，也缺乏有关的司法解释，所以法院审判无法可依。许多地区的审判实践表明，有些案件受理后因种种原因长期不能审结。因此，法院对这类问题一般采取不受理的司法政策，把它们留给地方政府或企业、事业单位自行解决。(25)
我们缺乏法院不受理这类纠纷的具体数字，但由于它们涉及的是改革开放以来所形成和积累的社会矛盾，恐怕不会比法院受理的案件数量少，可能是一个相当可观的数字，而且从信访数量和所涉及问题以及新闻媒体有关报道的比重来看，大部分属于这类新产生的问题。问题的症结点可能就在这里，由于法院不受理的政策，大量纠纷并不在那里解决。它们到哪里去了?如果这类纠纷法院不宜受理，应该由有关的行政部门、单位解决，但是它们有时恰恰是这些矛盾的一方，甚至是始作俑者，让它们处理对利益受侵害方来说是不公平的;把这些矛盾推到调解、仲裁这类非诉讼纠纷解决机制只是一个良好的愿望，法院都处理不了的问题，让这些没有实权的机构处理，未免太天真了。在这种情况下，把矛盾推到社会，出现持续不断的信访高潮和私力救济就不足为奇了。
2.诉讼费的作用
正如物价是一种经济政策，用它来调整人们的消费一样;诉讼费是一种司法政策，诉讼费的调整也可调整诉讼量，即调整对诉讼的消费。但是诉讼费在中国又有着特殊的作用。它不仅涉及当事人的诉讼消费，而且涉及法院对诉讼费的支配，涉及法院的办案经费乃至工作人员的收入，在利益的驱动下，它会直接或间接地影响到法院的业绩——诉讼数量。
法院对诉讼费的征收有一个从自收自支到收支两条线的过程。改革开放初期全国没有统一的诉讼费征收标准，由各省法院自行规定。正像当时机关事业单位通过各种行政性收费来弥补财政预算的不足一样，诉讼费成了弥补法院经费的一种主要来源。在这种政策下，法院为了“创收”，带来的不仅是让当事人负担法院的工作经费乃至生活改善的费用，在利益的驱使下扩充案源，有的地区甚至连管辖权都不顾了。这种政策从体制上助长了诉讼量的迅速增长。1993年随着国家宏观调控政策的加强，为了改变自收自支政策带来的各种弊端，开始推行“收支两条线”的新政策。1998年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布第14号文件，规定对收费较多的公安、检察、法院和工商系统实行收支两条线管理，四部门收费全部上缴财政，财政足额拨款，保证它们“吃皇粮”。但实际上仍然是诉讼收费全部或部分返还，基本原则仍然是收的多，返还的多;收的少，返还也少。2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，规定公安部、最高人民法院、海关总署(含各地分支机构)、工商总局、环保总局按规定收取的各项收费收入，为中央财政收入;其支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给。从2002年起，地方财政开始实行类似的改革。2007年4月开始实施的《诉讼费用交纳办法》在诉讼费用的改革方面迈出了更大的步伐。办法规定，案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。诉讼费用的交纳和收取制度应当公示;同时，还应当向当事人开具缴费凭证，当事人持缴费凭证到指定代理银行交费。
总之，自收自支政策在国家投入不足的情况下弥补了法院经费的不足，也激励了法院的办案热情，办越多的案件意味着会带来更多的收入;而收支两条线的政策通过政府财政的措施保证法院办案经费，切断了依靠诉讼费改善法院办案经费和工作人员生活待遇的路径，遏制了办案的利益冲动。而这两个政策的转变过渡期恰恰发生在90年代中期，直到现在还没有结束。实际上，2007年的《诉讼费用交纳办法》执行后，基层法院出现受理案件数量增加而经费保障水平下降的情况，暴露出一些地方“收支两条线”尚未真正落实，法院经费保障实际上是与上缴国库的诉讼费、罚没款挂钩，“以收定支”。应该看到，以收定支是自收自支政策的继续，也是造成司法腐败、司法不公的温床，它只能进一步助长法院自己找经费、搞创收、与当事人“同吃、同住、同行”等损害司法公正的做法。(26)
同时，另一个值得注意的问题是诉讼费用的提高或降低对诉讼数量的影响。2007年国务院的《诉讼费用交纳办法》大幅度降低了诉讼费用，如果说有关实行收支两条线的举措有利于防止法院从自身利益出发加重当事人负担，从而遏制诉讼数量进一步增大的趋势，那么减少诉讼费用的举措，在便利老百姓打官司的同时，是否可能使诉讼量进一步增大，从而使法院有限的审判能力无力应对可能到来的新的诉讼高潮?
五、法院的公信力对诉讼量的影响
人们是否选择法院作为解决争端的机构与法院判决的公信力有密切的关系，而法院的公信力当前直接表现在法院判决是否公正，法院判决的执行是否困难上。如果司法腐败严重、司法判决执行难，人们自然会远离法院，选择其他的方式解决争端，从而使法院诉讼的数量减少。
1.司法腐败问题。司法腐败有些是由于执法人员的素质造成的，表现为利用审判权和执行权，徇私舞弊、贪赃枉法，这类司法腐败从改革开放以来一直是司法队伍整顿的重点，虽然人数不多，每年违法违纪受到惩处的司法人员只占整个司法队伍的百分之零点几，(27)但是影响极其恶劣，特别是担任法院领导职务的法官的司法腐败，更会对法院的声誉造成极大的伤害。另外一些司法腐败则是制度因素造成的，即由于制度不健全或者制度上的毛病使法院的公信力发生了变化，比如自收自支的司法政策，法院经商办企业、创收，地方保护主义和部门保护主义，缺乏回避制度等。这两种形式的腐败往往相互结合，推波助澜。司法人员以权谋私在任何条件下都可能发生，无论制度是否健全，只不过在制度有毛病、不健全的情况下以权谋私的现象可能更多一些，而在制度健全情况下它们不可能大规模蔓延。制度性因素所造成的腐败可能是全局性的，它不仅改变了法院的性质，甚至使好人也可能在制度允许的情况下变坏。正是由于看到制度因素的重要性，从90年代中后期开始，最高人民法院的报告越来越重视从制度上堵塞漏洞，积极预防司法人员腐败的发生。具体措施包括进一步规范诉讼费的管理;认真清理经商办企业问题;坚决消除容易影响司法公正的因素等等。最高人民法院明令禁止法院与行政机关、企业事业单位建立“法律服务关系”并设立机构，撤销了挂靠在本院有关公司的法律服务中心;再次重申了审判人员除法律规定的情形外，禁止为当事人推荐、介绍、指定律师，禁止私下会见当事人及其律师，努力在审判人员与律师、当事人之间建立起一条维护司法公正的“隔离带”;地方各级人民法院进一步清理了设在行政机关的执行室、法庭，纠正了审判人员参与行政事务、行政人员参与审判活动的错误做法。(28)在2001年的报告中提出严格执行回避制度，严格禁止审判人员的近亲属担任本院审理案件的诉讼代理人或辩护人;严格禁止领导干部的配偶、子女在其所辖地区开办律师事务所和在律师事务所从事诉讼代理活动。全国法院普遍建立回避人员档案，并向社会公布，接受当事人和群众的监督。
由此可以看出，司法腐败所涉及的问题无论是诉讼费收取、法院办公司、回避制度都关系到法院自身的利益，关系到审判是否公正。人们之所以选择法院作为解决争端的机构是因为法院没有自身的利益，如果法院有自身的利益在其中，能够通过行使审判权或执行权牟取更多的利益，那么法院一定会选择使自己利益最大化的方式。问题在于这样一来法院就不再是与当事人利益无关者，势必导致公信力的降低。
图3 执行率(1992-2006)
资料来源：根据《中国法律年鉴》1993-2007年各卷提供的数字绘制。
1997年以来法院诉讼增长率的降低和司法腐败的关系存在两种可能的解释，(29)一种是司法腐败使法院的性质发生了变化，使人们远离法院;另一种是由于针对司法腐败的某些制度性建设，如收支两条线，回避制度，禁止法院办公司等，切断了法院通过办案创收的途径，从而遏制了诉讼数量的非自然增长，使诉讼增长率回落。这两方面的因素可能交织在一起，但是二者相比较，由于制度性因素所造成的影响是全局性的，特别是对整个诉讼数量的影响，因此我们认为1997年之后诉讼增长率的降低和中央针对司法腐败采取的一系列制度化的治理措施有着直接的关系。
2.执行难问题。执行难是多年来一直困扰审判工作的棘手问题。按照最高人民法院的解释，所谓执行难是指被执行人有履行能力，但由于种种原因却得不到执行的情况。对于那些由于被执行人确无可供执行的财产而无法执行的案件，不是执行难问题，而是市场经济条件下必然存在的交易风险和正常现象。对这些案件只有通过提高被执行人的履行能力才能得到执行。(30)但对于当事人来讲，无论哪种情况都直接影响法院的公信力。我们可以从两个方面看法院的执行状况。一方面看法院所审判的案件中有多少案件需要执行，即案件的执行率;另一方面看在执行的案件中有多少需要强制执行，即强制执行率。
图4 强制执行率(1992-2006)
资料来源：根据《中国法律年鉴》1993-2007年各卷提供的数字绘制。
表7 不同阶段法院诉讼数量与执行、强制执行的相关系数(1992-2006)
强制执行相关系数 执行相关系数 1992-2006 -0.75 0.84 1997-2006 -0.23 0.44
从执行率看，法院的执行率1992-2006年间在24%—45%之间。1992-2000年间执行率呈上升趋势，而2000年以后执行率下降，但仍然保持在35%以上的水平(图3)。从相关系数分析，1992-2006年执行率与一审、二审、再审案件的收案数量的相关系数为0.84，而1997-2006年的相关系数为0.44(表7)，均不能说明执行率是造成1997年之后诉讼增长率下滑的原因。
从强制执行率看，法院的强制执行率1992-2006年期间在15%—24%之间。2000年以前强制执行率呈下滑趋势，从23%下降到15%;而2000年以后则呈上升趋势，从15%上升到21%(图4)。从相关系数分析，1992-2006年期间强制执行率与各审案件收案数量的相关系数为-0.75，而1997年以后的相关系数为-0.23(表7)，虽然有所下降，但仍然呈负相关，而且考虑到时间效应，说明随着强制执行案件比率的增加，诉讼数量减少，或者随着执行率的减少，诉讼数量增加。这足以说明法院执行难的问题对诉讼数量的影响程度。由此看来，对诉讼数量产生影响的并不是执行的比率，而是强制执行的比率。对当事人来讲，担心的并不是通过自觉履行判决还是通过法院执行实现自己的权利，而在于能否通过执行使自己的权利得到实现。如果法院的判决无论通过什么方式都履行不了，带来的必然是涉诉上访的增多，借助私力救济的方式乃至借助黑社会的力量，甚至在市场上变卖执行不了的法院判决。如果这样，法院的公信力必然大打折扣。
3.信访的作用
改革开放以来出现多次信访高潮，信访数量远远超过诉讼的数量。信访问题所涉及的领域，群众反映的热点、难点问题相对集中，涉及政策性、群体性的现实问题较多。有些信访问题属于法院不受理的领域，涉及的往往是体制改革中的政策性、全局性问题，有关行政部门处于风口浪尖，通过诉讼很难得到解决;有的则属于与诉讼直接相关的领域，即所谓涉诉信访。到党政部门的信访中包括这类问题，而到司法机关的信访则主要反映的是这类问题。在某种程度上涉诉信访数量是人们对法院审判评价的风向标。我们可以把这些年到法院的信访数量与诉讼的数量做一个对比：
图5 法院信访与诉讼数量的变化(1986-2006)
资料来源：《中国法律年鉴》1987-2007年各卷。审判总量包括一审、二审、再审的数量。
1986-2006年法院一审、二审、再审的收案总量为9690万件，而法院信访的总量为13779万件(图5)，远远超过诉讼的数量，这不能不引起人们对法院审判是否公正、有效率的警惕。但是另一方面也应该看到2002年以来法院的信访数量有了明显的下降，远远低于诉讼的数量，相当于诉讼数量的60%多。从相关系数看，1986-2006年二者的相关系数为-0.05，属于弱相关，1996年以前为-0.39，也就是说在诉讼数量上升时法院信访数量下降，而在1997年以后二者的相关系数为0.85，强正相关(表8)，也就是说在诉讼数量下降时，法院信访数量同样也下降。在这两个阶段信访数量的变化在某种程度上对于诉讼来讲具有积极意义。但这只是就法院的信访而言，须知到党政部门、人大以及工青妇、新闻媒体的信访中还有相当大的比例属于涉诉信访的范围，数量可能远远大于法院的信访量。(31)
表8 不同阶段法院涉诉信访和诉讼的年均增长率、相关系数、比重(1986-2006)
涉诉信访年均增率(%) 诉讼年均增长率(%) 相关系数 比重(%) 1986-1996 -1.8 10.2 -0.39 65 1997-2006 -2.8 1.4 0.85 50.4 1986-2006 -2.3 5.15 -0.05 58.1
诚如法院系统的分析，涉诉信访是由两方面原因造成的：一方面，改革开放带来了经济文化的日益繁荣，而人们经济文化生活的活跃，导致矛盾纠纷成倍增加，利益冲突趋向激烈，社会处于矛盾多发期，不稳定因素增多，如企业改制、破产、产权转让、职工安置、养老、保险、征地拆迁、土地调整等问题。在法院受理中，确实容易产生信访，其实许多不是法院的问题，只是矛盾最后到了法院，由法院作出的终审裁判，许多当事人不愿意息诉服判，而选择上访，由此，也带来了涉诉信访的增多。另一方面，在审判实践中，裁判不公、执行难、效率低、有的案件久诉不立，久审不结，久拖不决，执法方式简单、粗暴，重结案轻效果，一味强调当庭宣判率，重判轻调，执法不廉，在办案过程中滥用自由裁量权，办关系案、人情案、金钱案，吃喝当事人，所有这些现象都是造成涉诉信访数量居高不下的重要原因。(32)
六、总体分析：纠纷分流到哪里去了
要证成非诉讼纠纷解决机制、司法政策和法院公信力对于诉讼的分流作用，需满足下列标准：(1)相关变量的增长率明显快于诉讼的增长率;(2)相关系数为负的强相关;(3)处理的纠纷数量需占有相当大的比重，而且这三个条件需同时存在。可以用上述三个条件衡量的包括非诉讼纠纷解决机制、强制执行率和涉诉信访。司法腐败、不受理和诉讼费用的司法政策由于缺乏数据，不可能计算年均增长率、相关系数和比重，但可以做定性分析。
按照上述标准，我们的结论是：90年代后半期以来诉讼增长率的下降是由多重因素引起的。在可能引起1997年以来诉讼增长率下降的因素中：
1.民间解决纠纷机制 调解、仲裁和基层法律服务对诉讼的影响基本稳定，1997年后它们的影响甚至有变小的趋势，传统的非诉讼纠纷解决机制，人民调解和仲裁无论在总量上还是在与诉讼的比重上都在弱化，消费者协会在解决消费者权益保护的纠纷中起到明显的分流作用。消费者协会是群众性的自治组织，在当前传统的调解和民间仲裁都在弱化的情况下，消费者协会作用的突起是一个值得注意的信号。如何发挥群众性、行业性的非政府组织在解决纠纷中的作用是一个值得研究的课题。传统的调解是建立在居委会、村委会的基础上，而在城市化过程中人们之间关系的性质已发生了很大变化，许多纠纷并不是以居住为基础产生的，居委会、村委会在处理这些纠纷时所发挥的作用有限。应注意新型关系所需要的解决纠纷机制的特点。
2.行政解决纠纷机制 工商行政管理在解决合同、侵权、权属纠纷过程中，能够从法院的诉讼中分流相当大的一部分纠纷。公安机关处理的治安案件把大量的扰乱社会秩序、危害人民身心健康和财产安全的案件纳入到行政机关管辖的范围，使这些在西方国家属于轻罪性质的案件非罪化，从而大大减轻了中国刑事诉讼的压力。一般来讲，各类行政机构在中国解决纠纷的总体框架中具有相当重要的作用，在改革开放的特殊历史阶段行政主导的作用特别明显。劳动仲裁属于行政仲裁，其规模与增长速度与作为民间仲裁的经济仲裁的萎缩形成鲜明对照，进一步说明了当前行政机构在解决纠纷中的重要地位。但在解决纠纷过程中行政主导也会带来新的问题，如当涉及行政机构本身的纠纷时，行政仲裁或裁决是否公正的问题。这也就是WTO把建立独立于政府的仲裁机构、司法机构、解决纠纷机构作为一项基本原则的原因。同时在这类案件中，特别是治安案件中如何保证当事人的权利，保护其得到公正审判的权利也是一个必须注意的问题。
3.司法政策 不受理的司法政策使改革开放以来由于政策变动而引起的大部分纠纷，如集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等不通过法院解决，这部分纠纷占有相当大的比重，它们的去向，是行政机构、单位、信访还是私力救济，将决定着社会的公平和稳定程度;诉讼费用的司法政策，特别是由“自收自支”到“收支两条线”的转变会使法院的诉讼数量的增长变得有节制，速度减缓。
4.法院的公信力 司法腐败尤其是制度不健全会导致法院为了追求利益，使诉讼数量在短期内迅速增长。收支两条线、禁止法院办公司、回避制度等制度性建设有助于诉讼增长率的回落;执行难对于诉讼增长率具有明显的影响;而涉诉信访的数量是人们对法院信任程度的风向标。
*本文的写作基于作者所主持的“中国法律发展报告——数据库和指标体系”课题(朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，北京：中国人民大学出版社，2007年)，感谢课题组成员搜集的大量数据为本文的数据分析奠定了基础。在本文的写作过程中我有幸于2007年11月应邀在美国威斯康星大学举办的“发展中国家和转型国家的法律与社会”研讨会上作了“法制化的反思——中国诉讼量的数据分析”的发言。感谢楚贝克(David Trubek)教授、马考利(Stewart Macaulay)教授、桑托斯(Boaventura de Sousa Santos)教授和奥索治(John Ohnesorge)教授的非常有价值的评论。感谢中国人民大学范愉教授对本文的独到批评并把本文纳入到她所主持的教育部重大攻关课题“多元化纠纷解决机制与和谐社会的建构”(05JZD0004)之中。
注释：
①参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第6—8页。
②许多学者的研究都显示了诉讼的这种发展趋势。美国学者卡甘(Robert Kagan)指出，美国债权债务争端在18、19世纪一直在法院审理的各类案件中占第一位。在许多州差不多都在50%以上。但是，20世纪以来这类案件的数量开始下降，特别是在50年代到70年代下降的幅度更大，在许多州的上诉法院这类讨债案件不到7%。参见Robert Kagan, "The Routinization of Debt Collection: An Essay on Social Change and Conflict in the Courts", Law and Society Review, vol. 18, No. 3, 1984, p. 323.另外，美国学者肯沃斯(Lane Kenworthy)、马考利、罗格斯(Joel Rogers)指出，1970年代初以来美国汽车工业由于激烈的竞争、不稳定性和不确定性促进了公司的短期行为，带来了诉讼数量的迅速增长，持续了十几年。但自1980年代后期以来，汽车工业的大公司和它们的供应商、零售商之间的关系趋于稳定，避免诉讼和运用仲裁等非诉讼的纠纷解决机制成为主要方式，诉讼数量明显下降。参见Lane Kenworthy, Stewart Macaulay and Joel Rogers, "'The More Things Change…': Business Litigation and Governance in the American Automobile Industry", Law and Social Inquiry, vol. 21, No. 3(Summer 1996), pp. 631-678.
③参见2006年最高人民法院工作报告。实际上，要解决这对矛盾无非采取两方面的措施，一是扩张法院有限的司法能力，包括增加法官数量和提高法官的审判效率;另一项措施是本文所谈到的分流，即通过非诉讼纠纷解决机制和法院的司法政策，使一部分争端到其他机构解决。
④《中国统计年鉴》(2007)，北京：中国统计出版社，2008年，第60页表3—4。
⑤参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，北京：中国人民大学出版社，2000年;范愉：《纠纷解决的理论与实践》，北京：清华大学出版社，2007年;王亚新：《纠纷，秩序，法治——探索研究纠纷处理与规范形成的理论框架》，《清华法律评论》第2辑，北京：清华大学出版社，1999年;棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，北京：中国政法大学出版社，1994年。英文资料参见Thomas Stipanowich, "ADR and the' Vanishing Trial': The Growth and Impact of the 'Alternative Dispute Resolution'", Journal of Empirical Legal Studies, vol. 1, No. 3(November 2004), p. 843.作者特别提到，美国审判数量的下降是由于这些案件转移到非诉讼纠纷解决机制中，包括法院所附属的和独立的ADR(Alternative Dispute Resolution，即非诉讼纠纷解决方式，又称替代性纠纷解决方式)机构。但向法院附属的ADR的转移并不影响诉讼的数量，只影响了法院处理纠纷的方式，而美国独立的ADR所审理的案件数量远少于法院相应诉讼的数量，因此对诉讼量影响有限。通过审判解决纠纷的数量和比例都下降很快，因此被称为“正在消失的审判”(Vanishing Trial)，大多数纠纷都是法院通过其他方式解决。
⑥美国著名法社会学家弗里德曼(L.Friedman)指出，1850年前后，美国商业的增长给法院审判带来了极大的压力，面对这种压力，美国并没有采取单纯扩大法院规模的方法，而是在通过非诉讼纠纷解决机制外，还采取了截流的措施，限制法院审判的数量，通过提高诉讼费和通过法院规则，阻碍当事人通过法院解决纠纷，减少诉讼请求。当然，这也意味着把诉讼留给付得起钱和不惜一切代价的人。参见Lawrence Friedman, "General Theory of Law and Social Change", in Jacob S. Ziegel, ed., Law and Social Change, Toronto: York University, 1973, pp. 17-35.
⑦参见季卫东：《判决书“市场化”忧思》，《财经》2006年第17期。
⑧参见应星：《大河移民上访的故事》，北京：三联书店，2001年;于建嵘：《当代中国农民的维权抗争——湖南衡阳考察》，北京：中国文化出版社，2007年;李宏博：《法制现代化进程中的人民信访》，北京：清华大学出版社，2007年。
⑨参见徐昕：《论私力救济》，北京：中国政法大学出版社，2005年。
⑩1981-2004年数字参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第20页;2005年数字参见《中国法律年鉴》(2006)，北京：中国法律年鉴出版社，2007年，第1002页;2006年数字参见《中国法律年鉴》(2007)，北京：中国法律年鉴出版社，2008年，第1081页。
(11)1981-2004年数字参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第8—9页;2005年数字参见《中国法律年鉴》(2006)，第1066页;2006年数字参见《中国法律年鉴》(2007)，第989页。
(12)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第20页。
(13)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第380页表7—15、6—7页表1—02，并据此计算。
(14)根据《中国法律年鉴》1987-2007年各卷所提供的律师各类业务的数字计算。
(15)1994年以前人民法院所受理的经济合同案件与1995年以后所受理的合同案件的统计标准并不一致。1994年以前合同案件除了包括经济合同之外，还包括劳动合同、技术合同、知识产权合同等，但是其主要构成仍然是经济合同案件，其他合同纠纷所占的比重很有限，如1995-2004年人民法院所受理的合同案件共2447.5万件，其中劳动合同案件77.3万件，只占3.1%。技术合同、知识产权合同案件所占的比例更低，因此用1995年以后的合同案件替代之前的经济合同案件不会从实质上影响结论。参见冉井富：《当代中国民事诉讼率变迁研究》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第128—145页。
(16)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第26页。
(17)根据中国消费者协会提供的数字计算。
(18)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第221—222页表4—16。
(19)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第28—29页图1—27。
(20)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第221—222页表4—16。
(21)参见朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第211—212页表4—10。
(22)根据朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，第221—222页表4—16计算。
(23)在比较不同国家的刑事诉讼率时，经常会遇到这样的现象，比如美国和中国的刑事诉讼率差别很大，中国比美国低得多，根本不在一个数量级。但仔细分析就会发现，问题的关键在于对“什么是犯罪”中美定义不同。中国不把治安案件算做犯罪，而治安案件超过700万件，远远高于刑事诉讼的数量。人们经常指责中国的治安案件剥夺了被告人的正当接受审判的权利，但是不要忘记美国的刑事诉讼也有相应的表现，美国刑事诉讼案件很多，但是90%的刑事案件，特别是属于轻罪的案件(相当于中国的治安案件)通过辩诉交易解决，法院的作用只限于给交易盖上合法的印章，也就是说美国法院实际经过审判的刑事案件只有不到10%。因此如果我们不是着眼于“犯罪率”、“诉讼率”之类的概念，而是着眼于功能的话，无论从数量上还是从性质上中国和美国的刑事案件都有可比性。参见Samuel Krislov, "Debating on Bargaining: Comments From a Synthesizer", Law and Society Review, vol. 13, no. 2(Winter 1979), pp. 573, 575-576, 578-581;朱景文：《法社会学》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第88—108页。
(24)按照1997年颁布的最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第八条之规定：人民法院收到当事人的起诉，应当依照法律和司法解释规定的案件受理条件进行审查：(一)起诉人应当具备法律规定的主体资格;(二)应当有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受理案件的范围和受诉人民法院管辖。本文这里所讨论的不受理，主要指不在人民法院受理案件范围之内的案件。
(25)比如，广西高级人民法院2003年第180号文件规定了13类暂不受理的案件(《广西法院不受理13类案件省高院称由国情决定》，2004年8月24日，http://news.beelink.com.cn/20040824/1661293.shtml，2008年1月3日)。除此之外，近年来其他一些法院所规定的不受理的纠纷还包括业主委员会内部的纠纷，政府采购的招标投标纠纷、房屋拆迁纠纷，因落实政策而引起的房屋纠纷，因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷，大学生作弊受处分而告学校的纠纷，事业单位与其工作人员因职称、职级、职务、考核考评等产生的争议，事业单位与其工作人员因技术入股、知识产权的权属以及利益分配等产生的争议，事业单位与其工作人员因承包问题产生的争议，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，证券民事赔偿纠纷，拆迁补偿纠纷等。
(26)参见顾秀莲：《坚决纠正法院检察院搞创收》，《人民日报》2007年8月30日，第10版。
(27)参见2003年最高人民法院工作报告：“五年来，全国法院违法违纪人数逐年减少，已从1998年的6.7‰下降到2002年的2‰。”2002年以后，法院惩处的违纪违法的人数继续下降，2003年为794人，2004年461人，2005年378人，2006年292人(参见2004-2007年最高人民法院工作报告)。
(28)参见1999年最高人民法院工作报告。
(29)对20世纪90年代中期以来司法腐败程度的估计有两种不同意见。有的学者指出，中国的司法腐败具有明显的后发性。改革开放后的前十五六年间司法腐败并不十分严重，发生的案件相对较少，但进入90年代中期以来，司法腐败便不断滋生蔓延，且呈愈演愈烈之势。参见谭世贵：《司法腐败防治论》，北京：法律出版社，2003年。有的学者认为，90年代中期以来，法院的“环境”整体上还是在向相对规范的方向演化。司法腐败问题可能没那么严重，由于对司法腐败界定不清以及多方博弈的作用，司法腐败程度可能被扩大化了。参见王亚新：《司法腐败现象的一种解读》，《思想战线》2005年第4期。
(30)《中国法律年鉴》(2006)，第124页。
(31)有报道说，涉诉信访的数量可能占信访总量的40%。参见曾庆伟、吴才：《妥善处理涉法上访案件的长效机制研究》，2007年8月26日，http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-6763/page-1.html，2007年12月16日。
(32)赵增元：《基层法院涉诉信访工作现状剖析》，2007年4月3日，http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=200488，2007年12月19日。
