四、司法政策的作用

　　1.不受理的司法政策(24)

　　法院诉讼数量的减少更直接和“不受理”的司法政策相关，即法院由于某种原因规定对某类案件不予受理，从而把这类案件推到法院之外，使诉讼数量减少。这可分为三种情况：

　　第一类是法律明确规定属于不受理范围的事项。如《行政诉讼法》第十二条规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

　　第二类是法律直接规定把调解、仲裁、行政等解决纠纷的方式作为法院受理某类案件的前置程序，通过这种程序减轻了法院的审判压力。劳动争议调解仲裁法、合同法、商标法等都有这方面的规定;法律法规规定须先行裁决的房地产纠纷，未经有关行政机关先行裁决，人民法院亦不予受理。

　　第三类是大量的涉及一系列新旧政策的交替问题，如国企改革、分配制度改革、股份制改革、证券市场改革、住房制度改革、医疗卫生制度改革、教育制度改革等，所有这些改革都涉及千家万户、社会的各个阶层。有些是旧体制下形成的问题，有些则是体制转轨过程中形成的问题，这些问题的共同特点是具有普遍性、全局性，涉及面广，敏感性强，往往牵一发而动全身。许多问题新的政策没有落实，旧的政策已不再起作用。虽然中央有整体的规划和解决这些问题的时间表，但是不可能马上得到解决。这类纠纷往往有一般政策，但缺乏明确的法律规定，也缺乏有关的司法解释，所以法院审判无法可依。许多地区的审判实践表明，有些案件受理后因种种原因长期不能审结。因此，法院对这类问题一般采取不受理的司法政策，把它们留给地方政府或企业、事业单位自行解决。(25)

　　我们缺乏法院不受理这类纠纷的具体数字，但由于它们涉及的是改革开放以来所形成和积累的社会矛盾，恐怕不会比法院受理的案件数量少，可能是一个相当可观的数字，而且从信访数量和所涉及问题以及新闻媒体有关报道的比重来看，大部分属于这类新产生的问题。问题的症结点可能就在这里，由于法院不受理的政策，大量纠纷并不在那里解决。它们到哪里去了?如果这类纠纷法院不宜受理，应该由有关的行政部门、单位解决，但是它们有时恰恰是这些矛盾的一方，甚至是始作俑者，让它们处理对利益受侵害方来说是不公平的;把这些矛盾推到调解、仲裁这类非诉讼纠纷解决机制只是一个良好的愿望，法院都处理不了的问题，让这些没有实权的机构处理，未免太天真了。在这种情况下，把矛盾推到社会，出现持续不断的信访高潮和私力救济就不足为奇了。

　　2.诉讼费的作用

　　正如物价是一种经济政策，用它来调整人们的消费一样;诉讼费是一种司法政策，诉讼费的调整也可调整诉讼量，即调整对诉讼的消费。但是诉讼费在中国又有着特殊的作用。它不仅涉及当事人的诉讼消费，而且涉及法院对诉讼费的支配，涉及法院的办案经费乃至工作人员的收入，在利益的驱动下，它会直接或间接地影响到法院的业绩——诉讼数量。

　　法院对诉讼费的征收有一个从自收自支到收支两条线的过程。改革开放初期全国没有统一的诉讼费征收标准，由各省法院自行规定。正像当时机关事业单位通过各种行政性收费来弥补财政预算的不足一样，诉讼费成了弥补法院经费的一种主要来源。在这种政策下，法院为了“创收”，带来的不仅是让当事人负担法院的工作经费乃至生活改善的费用，在利益的驱使下扩充案源，有的地区甚至连管辖权都不顾了。这种政策从体制上助长了诉讼量的迅速增长。1993年随着国家宏观调控政策的加强，为了改变自收自支政策带来的各种弊端，开始推行“收支两条线”的新政策。1998年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布第14号文件，规定对收费较多的公安、检察、法院和工商系统实行收支两条线管理，四部门收费全部上缴财政，财政足额拨款，保证它们“吃皇粮”。但实际上仍然是诉讼收费全部或部分返还，基本原则仍然是收的多，返还的多;收的少，返还也少。2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，规定公安部、最高人民法院、海关总署(含各地分支机构)、工商总局、环保总局按规定收取的各项收费收入，为中央财政收入;其支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给。从2002年起，地方财政开始实行类似的改革。2007年4月开始实施的《诉讼费用交纳办法》在诉讼费用的改革方面迈出了更大的步伐。办法规定，案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。诉讼费用的交纳和收取制度应当公示;同时，还应当向当事人开具缴费凭证，当事人持缴费凭证到指定代理银行交费。

　　总之，自收自支政策在国家投入不足的情况下弥补了法院经费的不足，也激励了法院的办案热情，办越多的案件意味着会带来更多的收入;而收支两条线的政策通过政府财政的措施保证法院办案经费，切断了依靠诉讼费改善法院办案经费和工作人员生活待遇的路径，遏制了办案的利益冲动。而这两个政策的转变过渡期恰恰发生在90年代中期，直到现在还没有结束。实际上，2007年的《诉讼费用交纳办法》执行后，基层法院出现受理案件数量增加而经费保障水平下降的情况，暴露出一些地方“收支两条线”尚未真正落实，法院经费保障实际上是与上缴国库的诉讼费、罚没款挂钩，“以收定支”。应该看到，以收定支是自收自支政策的继续，也是造成司法腐败、司法不公的温床，它只能进一步助长法院自己找经费、搞创收、与当事人“同吃、同住、同行”等损害司法公正的做法。(26)

　　同时，另一个值得注意的问题是诉讼费用的提高或降低对诉讼数量的影响。2007年国务院的《诉讼费用交纳办法》大幅度降低了诉讼费用，如果说有关实行收支两条线的举措有利于防止法院从自身利益出发加重当事人负担，从而遏制诉讼数量进一步增大的趋势，那么减少诉讼费用的举措，在便利老百姓打官司的同时，是否可能使诉讼量进一步增大，从而使法院有限的审判能力无力应对可能到来的新的诉讼高潮?

　　五、法院的公信力对诉讼量的影响

　　人们是否选择法院作为解决争端的机构与法院判决的公信力有密切的关系，而法院的公信力当前直接表现在法院判决是否公正，法院判决的执行是否困难上。如果司法腐败严重、司法判决执行难，人们自然会远离法院，选择其他的方式解决争端，从而使法院诉讼的数量减少。

　　1.司法腐败问题。司法腐败有些是由于执法人员的素质造成的，表现为利用审判权和执行权，徇私舞弊、贪赃枉法，这类司法腐败从改革开放以来一直是司法队伍整顿的重点，虽然人数不多，每年违法违纪受到惩处的司法人员只占整个司法队伍的百分之零点几，(27)但是影响极其恶劣，特别是担任法院领导职务的法官的司法腐败，更会对法院的声誉造成极大的伤害。另外一些司法腐败则是制度因素造成的，即由于制度不健全或者制度上的毛病使法院的公信力发生了变化，比如自收自支的司法政策，法院经商办企业、创收，地方保护主义和部门保护主义，缺乏回避制度等。这两种形式的腐败往往相互结合，推波助澜。司法人员以权谋私在任何条件下都可能发生，无论制度是否健全，只不过在制度有毛病、不健全的情况下以权谋私的现象可能更多一些，而在制度健全情况下它们不可能大规模蔓延。制度性因素所造成的腐败可能是全局性的，它不仅改变了法院的性质，甚至使好人也可能在制度允许的情况下变坏。正是由于看到制度因素的重要性，从90年代中后期开始，最高人民法院的报告越来越重视从制度上堵塞漏洞，积极预防司法人员腐败的发生。具体措施包括进一步规范诉讼费的管理;认真清理经商办企业问题;坚决消除容易影响司法公正的因素等等。最高人民法院明令禁止法院与行政机关、企业事业单位建立“法律服务关系”并设立机构，撤销了挂靠在本院有关公司的法律服务中心;再次重申了审判人员除法律规定的情形外，禁止为当事人推荐、介绍、指定律师，禁止私下会见当事人及其律师，努力在审判人员与律师、当事人之间建立起一条维护司法公正的“隔离带”;地方各级人民法院进一步清理了设在行政机关的执行室、法庭，纠正了审判人员参与行政事务、行政人员参与审判活动的错误做法。(28)在2001年的报告中提出严格执行回避制度，严格禁止审判人员的近亲属担任本院审理案件的诉讼代理人或辩护人;严格禁止领导干部的配偶、子女在其所辖地区开办律师事务所和在律师事务所从事诉讼代理活动。全国法院普遍建立回避人员档案，并向社会公布，接受当事人和群众的监督。

　　由此可以看出，司法腐败所涉及的问题无论是诉讼费收取、法院办公司、回避制度都关系到法院自身的利益，关系到审判是否公正。人们之所以选择法院作为解决争端的机构是因为法院没有自身的利益，如果法院有自身的利益在其中，能够通过行使审判权或执行权牟取更多的利益，那么法院一定会选择使自己利益最大化的方式。问题在于这样一来法院就不再是与当事人利益无关者，势必导致公信力的降低。

　　图3　执行率(1992-2006)

　　资料来源：根据《中国法律年鉴》1993-2007年各卷提供的数字绘制。

　　1997年以来法院诉讼增长率的降低和司法腐败的关系存在两种可能的解释，(29)一种是司法腐败使法院的性质发生了变化，使人们远离法院;另一种是由于针对司法腐败的某些制度性建设，如收支两条线，回避制度，禁止法院办公司等，切断了法院通过办案创收的途径，从而遏制了诉讼数量的非自然增长，使诉讼增长率回落。这两方面的因素可能交织在一起，但是二者相比较，由于制度性因素所造成的影响是全局性的，特别是对整个诉讼数量的影响，因此我们认为1997年之后诉讼增长率的降低和中央针对司法腐败采取的一系列制度化的治理措施有着直接的关系。

　　2.执行难问题。执行难是多年来一直困扰审判工作的棘手问题。按照最高人民法院的解释，所谓执行难是指被执行人有履行能力，但由于种种原因却得不到执行的情况。对于那些由于被执行人确无可供执行的财产而无法执行的案件，不是执行难问题，而是市场经济条件下必然存在的交易风险和正常现象。对这些案件只有通过提高被执行人的履行能力才能得到执行。(30)但对于当事人来讲，无论哪种情况都直接影响法院的公信力。我们可以从两个方面看法院的执行状况。一方面看法院所审判的案件中有多少案件需要执行，即案件的执行率;另一方面看在执行的案件中有多少需要强制执行，即强制执行率。

　　图4　强制执行率(1992-2006)

　　资料来源：根据《中国法律年鉴》1993-2007年各卷提供的数字绘制。

　　表7　不同阶段法院诉讼数量与执行、强制执行的相关系数(1992-2006)

　　强制执行相关系数　　　执行相关系数

　　1992-2006　　　　　　　-0.75　　　　　　　　 0.84

　　1997-2006　　　　　　　-0.23　　　　　　　　 0.44

　　从执行率看，法院的执行率1992-2006年间在24%—45%之间。1992-2000年间执行率呈上升趋势，而2000年以后执行率下降，但仍然保持在35%以上的水平(图3)。从相关系数分析，1992-2006年执行率与一审、二审、再审案件的收案数量的相关系数为0.84，而1997-2006年的相关系数为0.44(表7)，均不能说明执行率是造成1997年之后诉讼增长率下滑的原因。

　　从强制执行率看，法院的强制执行率1992-2006年期间在15%—24%之间。2000年以前强制执行率呈下滑趋势，从23%下降到15%;而2000年以后则呈上升趋势，从15%上升到21%(图4)。从相关系数分析，1992-2006年期间强制执行率与各审案件收案数量的相关系数为-0.75，而1997年以后的相关系数为-0.23(表7)，虽然有所下降，但仍然呈负相关，而且考虑到时间效应，说明随着强制执行案件比率的增加，诉讼数量减少，或者随着执行率的减少，诉讼数量增加。这足以说明法院执行难的问题对诉讼数量的影响程度。由此看来，对诉讼数量产生影响的并不是执行的比率，而是强制执行的比率。对当事人来讲，担心的并不是通过自觉履行判决还是通过法院执行实现自己的权利，而在于能否通过执行使自己的权利得到实现。如果法院的判决无论通过什么方式都履行不了，带来的必然是涉诉上访的增多，借助私力救济的方式乃至借助黑社会的力量，甚至在市场上变卖执行不了的法院判决。如果这样，法院的公信力必然大打折扣。

　　3.信访的作用

　　改革开放以来出现多次信访高潮，信访数量远远超过诉讼的数量。信访问题所涉及的领域，群众反映的热点、难点问题相对集中，涉及政策性、群体性的现实问题较多。有些信访问题属于法院不受理的领域，涉及的往往是体制改革中的政策性、全局性问题，有关行政部门处于风口浪尖，通过诉讼很难得到解决;有的则属于与诉讼直接相关的领域，即所谓涉诉信访。到党政部门的信访中包括这类问题，而到司法机关的信访则主要反映的是这类问题。在某种程度上涉诉信访数量是人们对法院审判评价的风向标。我们可以把这些年到法院的信访数量与诉讼的数量做一个对比：

　　图5　法院信访与诉讼数量的变化(1986-2006)

　　资料来源：《中国法律年鉴》1987-2007年各卷。审判总量包括一审、二审、再审的数量。

　　1986-2006年法院一审、二审、再审的收案总量为9690万件，而法院信访的总量为13779万件(图5)，远远超过诉讼的数量，这不能不引起人们对法院审判是否公正、有效率的警惕。但是另一方面也应该看到2002年以来法院的信访数量有了明显的下降，远远低于诉讼的数量，相当于诉讼数量的60%多。从相关系数看，1986-2006年二者的相关系数为-0.05，属于弱相关，1996年以前为-0.39，也就是说在诉讼数量上升时法院信访数量下降，而在1997年以后二者的相关系数为0.85，强正相关(表8)，也就是说在诉讼数量下降时，法院信访数量同样也下降。在这两个阶段信访数量的变化在某种程度上对于诉讼来讲具有积极意义。但这只是就法院的信访而言，须知到党政部门、人大以及工青妇、新闻媒体的信访中还有相当大的比例属于涉诉信访的范围，数量可能远远大于法院的信访量。(31)

　　表8　不同阶段法院涉诉信访和诉讼的年均增长率、相关系数、比重(1986-2006)

　　涉诉信访年均增率(%)　　 诉讼年均增长率(%)　　　相关系数　　　比重(%)

　　1986-1996　　　　　　　 -1.8　　　　　　　　　　 10.2　　　　　　　 -0.39　　　　　 65

　　1997-2006　　　　　　　 -2.8　　　　　　　　　　　1.4　　　　　　　　0.85　　　　　50.4

　　1986-2006　　　　　　　 -2.3　　　　　　　　　　　5.15　　　　　　　-0.05　　　　　58.1

　　诚如法院系统的分析，涉诉信访是由两方面原因造成的：一方面，改革开放带来了经济文化的日益繁荣，而人们经济文化生活的活跃，导致矛盾纠纷成倍增加，利益冲突趋向激烈，社会处于矛盾多发期，不稳定因素增多，如企业改制、破产、产权转让、职工安置、养老、保险、征地拆迁、土地调整等问题。在法院受理中，确实容易产生信访，其实许多不是法院的问题，只是矛盾最后到了法院，由法院作出的终审裁判，许多当事人不愿意息诉服判，而选择上访，由此，也带来了涉诉信访的增多。另一方面，在审判实践中，裁判不公、执行难、效率低、有的案件久诉不立，久审不结，久拖不决，执法方式简单、粗暴，重结案轻效果，一味强调当庭宣判率，重判轻调，执法不廉，在办案过程中滥用自由裁量权，办关系案、人情案、金钱案，吃喝当事人，所有这些现象都是造成涉诉信访数量居高不下的重要原因。(32)

　　六、总体分析：纠纷分流到哪里去了

　　要证成非诉讼纠纷解决机制、司法政策和法院公信力对于诉讼的分流作用，需满足下列标准：(1)相关变量的增长率明显快于诉讼的增长率;(2)相关系数为负的强相关;(3)处理的纠纷数量需占有相当大的比重，而且这三个条件需同时存在。可以用上述三个条件衡量的包括非诉讼纠纷解决机制、强制执行率和涉诉信访。司法腐败、不受理和诉讼费用的司法政策由于缺乏数据，不可能计算年均增长率、相关系数和比重，但可以做定性分析。

　　按照上述标准，我们的结论是：90年代后半期以来诉讼增长率的下降是由多重因素引起的。在可能引起1997年以来诉讼增长率下降的因素中：

　　1.民间解决纠纷机制　调解、仲裁和基层法律服务对诉讼的影响基本稳定，1997年后它们的影响甚至有变小的趋势，传统的非诉讼纠纷解决机制，人民调解和仲裁无论在总量上还是在与诉讼的比重上都在弱化，消费者协会在解决消费者权益保护的纠纷中起到明显的分流作用。消费者协会是群众性的自治组织，在当前传统的调解和民间仲裁都在弱化的情况下，消费者协会作用的突起是一个值得注意的信号。如何发挥群众性、行业性的非政府组织在解决纠纷中的作用是一个值得研究的课题。传统的调解是建立在居委会、村委会的基础上，而在城市化过程中人们之间关系的性质已发生了很大变化，许多纠纷并不是以居住为基础产生的，居委会、村委会在处理这些纠纷时所发挥的作用有限。应注意新型关系所需要的解决纠纷机制的特点。

　　2.行政解决纠纷机制　工商行政管理在解决合同、侵权、权属纠纷过程中，能够从法院的诉讼中分流相当大的一部分纠纷。公安机关处理的治安案件把大量的扰乱社会秩序、危害人民身心健康和财产安全的案件纳入到行政机关管辖的范围，使这些在西方国家属于轻罪性质的案件非罪化，从而大大减轻了中国刑事诉讼的压力。一般来讲，各类行政机构在中国解决纠纷的总体框架中具有相当重要的作用，在改革开放的特殊历史阶段行政主导的作用特别明显。劳动仲裁属于行政仲裁，其规模与增长速度与作为民间仲裁的经济仲裁的萎缩形成鲜明对照，进一步说明了当前行政机构在解决纠纷中的重要地位。但在解决纠纷过程中行政主导也会带来新的问题，如当涉及行政机构本身的纠纷时，行政仲裁或裁决是否公正的问题。这也就是WTO把建立独立于政府的仲裁机构、司法机构、解决纠纷机构作为一项基本原则的原因。同时在这类案件中，特别是治安案件中如何保证当事人的权利，保护其得到公正审判的权利也是一个必须注意的问题。

　　3.司法政策　不受理的司法政策使改革开放以来由于政策变动而引起的大部分纠纷，如集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等不通过法院解决，这部分纠纷占有相当大的比重，它们的去向，是行政机构、单位、信访还是私力救济，将决定着社会的公平和稳定程度;诉讼费用的司法政策，特别是由“自收自支”到“收支两条线”的转变会使法院的诉讼数量的增长变得有节制，速度减缓。

　　4.法院的公信力　司法腐败尤其是制度不健全会导致法院为了追求利益，使诉讼数量在短期内迅速增长。收支两条线、禁止法院办公司、回避制度等制度性建设有助于诉讼增长率的回落;执行难对于诉讼增长率具有明显的影响;而涉诉信访的数量是人们对法院信任程度的风向标。

　　*本文的写作基于作者所主持的“中国法律发展报告——数据库和指标体系”课题(朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，北京：中国人民大学出版社，2007年)，感谢课题组成员搜集的大量数据为本文的数据分析奠定了基础。在本文的写作过程中我有幸于2007年11月应邀在美国威斯康星大学举办的“发展中国家和转型国家的法律与社会”研讨会上作了“法制化的反思——中国诉讼量的数据分析”的发言。感谢楚贝克(David Trubek)教授、马考利(Stewart Macaulay)教授、桑托斯(Boaventura de Sousa Santos)教授和奥索治(John Ohnesorge)教授的非常有价值的评论。感谢中国人民大学范愉教授对本文的独到批评并把本文纳入到她所主持的教育部重大攻关课题“多元化纠纷解决机制与和谐社会的建构”(05JZD0004)之中。