改革开放以来，随着法制化的进程，诉讼在解决纠纷过程中所起的作用越来越大。中国的诉讼数量发生了明显的变化，人民法院一审案件的收案数量1978年为44万件，1996年超过500万件，总量增长了10倍以上。但自1997年以后，一审案件的收案数量再没有以每几年就增加100万件的速度迅速增长，而是在500多万件的水平上徘徊，甚至有下降的趋势。①

　　许多国家的经验表明，随着社会和经济的发展，诉讼数量会相应增加，尤其是在社会转型时期，社会矛盾增加，会有愈来愈多的争端涌向法院。但是随着社会结构趋于稳定，社会本身由失范转向规范，诉讼的增长率趋于平缓，甚至有下降的趋势。②中国也不例外，随着改革的深入，在一些领域确实出现了规范化的趋势，从而促使这些领域的诉讼增长率下降。但中国所面临的总的情况是：社会转型远没有结束，改革开放以来积累的社会矛盾，如东西部之间、城乡之间、贫富之间的差别进一步扩大，原有的市场经济、产权制度、分配制度等经济体制改革的任务远远没有结束，教育改革、住房改革、医疗卫生改革、社会保障改革等所暴露的问题进一步表面化。在这种情况下完全用其他国家的经验和理论解释中国诉讼增长率下降在前提上是成问题的。另一种解释是面对越来越多的诉讼压力，人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾日益突出，③于是采取分流措施，使一部分争端通过非诉讼的纠纷解决机制处理。如果这种解释符合实际，原本可能到法院的这些争端究竟分流到什么地方?本文试图从改革开放以来诉讼数量以及相关的数据的分析入手，对这一问题进行剖析。

　　一、诉讼数量的增长与GDP的关系

　　按照儒家的经典，中国在传统上是一个厌诉的国家。改革开放前除了在50年代由于当时特殊的历史环境，如土地改革、婚姻法的颁布、镇压反革命、反右等因素的影响，诉讼数量超过100万件之外，大多数年份都不足50万件，1979年以来中国的诉讼数量开始迅速增加。改革开放前后相比较，中国一审诉讼总量的发展曲线呈U字形，明显能够看出诉讼曲线的拐点恰恰就在改革开放初(图1)。

　　中国诉讼数量的增长与GDP有高度的相关性。1979-2006年诉讼的年均增长率为9.6%。按照国家统计局的计算，GDP指数如果以1978年为100，2006年则为1334.0，④其间中国GDP的年均增长率为10.8%。诉讼数量与GDP指数的相关系数为0.86(表1)，呈强相关。

　　然而，进一步的分析发现，GDP的增长曲线与诉讼曲线在不同阶段呈现不同的特征。在改革开放以后，诉讼数量呈快速上升的趋势，90年代中期已经超过500万件的水平。但此后，诉讼的年均增长率变得平缓，甚至有下降趋势。90年代中期以前，诉讼曲线与GDP指数曲线(以1978年为100万)是平行前进的，而在1996年形成了一个明显的反差，GDP继续以10%以上的速度增长，而诉讼曲线则出现了拐点，增长速度减缓，甚至出现下降(图2)。从实际统计数字看，1979-1996年的诉讼的年均增长率为15.4%，与GDP指数的相关系数为0.98;而1997-2006年增长率变为-0.2%，与GDP指数的相关系数变为-0.65(表1)。

　　图1　人民法院一审案件收案数量(1950-2006)

　　注：多项式(一审总数)为一审总数的趋势曲线。

　　资料来源：1950-1985年数字见北大法意网，统计数据：《1950-1998年全国法院刑事案件一览表》、《1950-1998年民事案件一览表》(http://www.lawyee.net/OT-Data/Judicial-Stat.asp);1986-2004年的数字见《中国法律年鉴》(北京：中国法律年鉴出版社，1987-2005年)。根据上述资料提供的数字绘制。

　　图2　诉讼数量与GDP指数(1978-2006)

　　表1　不同阶段一审各类案件的年均增长率和与GDP指数的相关系数(1979-2006)

　　刑事案件　　　　　　　　民事案件　　　　　　　 行政案件　　　　　　　 一审案件

　　增长率(%)　相关系数　　增长率(%)　相关系数　增长率(%)　　相关系数　　增长率(%)　相关系数

　　1979-2006　　　9.7　　　　0.85　　　　　10　　　　0.84　　　 53.8　　　　 0.88　　　　 9.6　　　　0.86

　　1979-1996　　 12.6　　　　0.74　　　　 16.9　　　 0.99　　　 93.3　　　　 0.95　　　　15.4　　　　0.98

　　1997-2006　　　2.1　　　　0.90　　　　-0.45　　　-0.82　　　　2.4　　　　 0.034　　　 -0.2　　　 -0.65

　　为何诉讼数量的增长与GDP指数的相关性在1996年之后产生了明显的变化?

　　二、可能的解释和衡量诉讼量分流的指标

　　诉讼数量的起伏变化，可能受到多种因素的影响。大致可以从非诉讼纠纷解决机制、司法政策和法院的公信力三个因素加以分析。

　　1.非诉讼纠纷解决机制，包括调解、仲裁、行政执法促使争端在法院之外解决。这是一种“开源”的措施，鼓励通过多元化的纠纷解决机制，根据当事人的利益，使争端不是集中在法院，从而缓解了法院的案件压力。⑤在其他条件不变的情况下，如果诉讼数量的减少伴随着调解、仲裁、行政执法数量的增多，则可以说明非诉讼纠纷解决机制起到分流的作用。

　　2.司法政策。法院通过某种司法政策，包括不受理某类案件，提高诉讼费，即采取某种“截流”政策，从而把一部分争端排除在诉讼范围之外。在社会转型过程中，往往出现失范状态，缺乏处理某一类案件的相应的法律规范，当出现这类争端时，法院不受理，而让其他纠纷解决机制处理。此外，诉讼作为一种解决纠纷的方式是有成本的，不仅包括诉讼费、律师费，还包括人力、物力、财力以及精神感情方面的支出，如果成本过高，尽管审判可能是公正的和有效率的，人们也只能敬而远之，把最重要的纠纷留给诉讼，而其他不那么重要的纠纷则通过成本不太高的解决纠纷机制处理。⑥在其他条件不变的情况下，如果诉讼数量的减少伴随着不受理、控制起诉率或提高诉讼费等司法政策，则可以说明这些司法政策起到了分流的作用。

　　3.法院的公信力。诉讼数量的变化也可能是由于人们对法院的信任程度产生变化引起的。而引起对法院信任程度的变化又可能有多种原因，包括(1)法院审理案件是否公平。如果司法腐败、偏袒、地方保护主义、判决不公，人们自然会用脚投票，诉讼数量肯定会下滑。(2)法院判决是否有效率，是否能得到执行。如果法院判决虽然可能是公正的，但是判决执行不了，只不过是一纸空文，人们自然会离开法院，寻找其他的解决纠纷的途径。⑦(3)信访和私力救济。由于对法院解决争端的不信任，人们往往通过信访甚至私力救济的方法解决争端。信访是传统的反映人们诉求和不满的一种方式，在当代社会它往往和对法院的不满相联系，形成所谓“涉诉信访”。在某种意义上，涉诉信访是对法院信任程度的风向标，涉诉信访数量的增加反映了对法院不满程度的增加。⑧私力救济即通过当事人自己的力量处理争端，但这不是积极意义的私力救济(如双方的协商、调解、谈判)而是消极意义的，是由于法院的腐败或执行难等问题，当事人通过非法的方式甚至借助黑社会势力解决争端。⑨

　　为了揭示诉讼数量的变化是否由于非诉讼纠纷解决机制、司法政策或法院公信力的变化而引起，从方法论上设计了三个指标，即有关变量的年均增长率，该变量与有关诉讼数量的相关系数和所占的比重进行考量。

　　(1)年均增长率　如调解的年增长率，在它与相关的诉讼如民事诉讼年增长率比较时，如果民事诉讼的年增长率降低，而调解的年增长率却增高，在一定程度上说明纠纷向后者转移;如果调解和民事诉讼的增长率都降低，甚至调解比民事诉讼的增长率还要低，则不能说明纠纷转移到调解。

　　(2)相关系数　如调解和民事诉讼的相关系数，如果它们之间的相关系数为负值且为强相关，则可说明在民事诉讼数量降低的同时调解的数量增加，在一定程度上说明纠纷向后者的转移;反之，如果它们的相关系数为正值且强相关，则说明在民事诉讼数量降低的同时调解的数量同样降低，因而不能说明这种转移。如果相关系数很低，无论是正相关还是负相关，则说明二者变化的相互关系不大。

　　(3)比重　如调解在解决民事纠纷中所占的比重，它等于调解的数量除以调解加民事诉讼的数量之和。该指标表示，某一变量在整个纠纷数量变化中可能起的作用的大小。有些变量虽然增长率很快，与有关的诉讼数量的相关系数也很高，但是其比重很低，对诉讼数量变化的影响微乎其微;反之，有些变量虽然增长率不高，相关系数也较低，但是比重很大，即使是微小的变化，也可能对诉讼总量的变化有实质性的影响。

　　下文尽可能按照上述思路通过定量分析作出判断，但是在缺乏有关数据的情况下，必要的定性分析是不可或缺的，尤其是在对司法政策和法院公信力的分析方面。

　　三、非诉讼纠纷解决机制在分流中的作用

　　1.人民调解是否缓解了诉讼压力

　　中国基层的村民委员会和居民委员会的人民调解在解决民事纠纷中一直起重要作用，1981-2006年人民调解总数为16783万件，⑩而同期人民法院一审民事案件的收案数量为8004万件，(11)只相当于前者的一半。如果没有人民调解，把这些民事纠纷都集中在法院解决，无疑将大大增加法院的诉讼负担。因此，毫无疑问人民调解起到了缓解诉讼压力的作用。

　　但是，必须看到改革开放以来人民调解的作用在弱化，无论调解的绝对数量还是相对于法院一审民事案件的比重都下降了。人民调解的数量已经从80年代初期的800万件左右下降到2004年的441万件;人民调解的比重从约占90%下降到只占50%。(12)因此，虽然人民调解起到了缓解诉讼压力的作用，但是这种作用变得越来越小。

　　从相关系数看，人民调解和法院民事一审的相关系数为-0.84，表明当人民调解数量减少时，法院民事审判数量呈上升趋势。但是这种强负相关主要表现在1981-1996年期间，此时的相关系数为-0.64，而在1997年之后二者的相关系数为0.87，强正相关，即在此阶段民事诉讼数量降低，民间调解的数量也同样降低。也就是说，人民调解不可能对诉讼起到分流的作用。(见表2)

　　表2　不同阶段民事纠纷的人民调解与民事一审的年均增长率、相关系数和比重(1981-2006)

　　人民调解增长率(%)　　民事一审增长率(%)　　　相关系数　 人民调解比重(%)

　　1981-1996　　　　　 -1.6　　　　　　　　　 14　　　　　　　　-0.64　　　　 76.9

　　1997-2006　　　　　 -2.2　　　　　　　　 -0.45　　　　　　　　0.87　　　　 51.4

　　1981-2006　　　　　 -1.8　　　　　　　　　8.2　　　　　　　　-0.84　　　　 67.2

　　资料来源：根据《中国法律年鉴》1987-2007年各卷提供的人民调解和民事一审收案的数字计算。

　　基层法律服务在调解民间纠纷中也起着重要作用。基层法律服务1988-2003年共调解纠纷1820.29万件，相当于同期人民调解数量的19%。基层法律服务调解纠纷与法院一审民事案件数量的相关系数为-0.62，也就是说，当基层法律服务调解数量由小变大时，法院一审民事案件数量由大变小，基层法律服务的调解功能分流了一部分纠纷不到法院解决。但是二者的负相关主要表现在1996年以前，1997年以后二者的相关系数为0.67，显然不能解释为什么1997年以来诉讼增长率下降。(13)

　　律师的调解在使纠纷不转换成诉讼方面也起着重要的作用。当代律师业的主要职能正在从诉讼转向非讼代理，一个好律师的重要标志并不在于打赢一场官司，而在于尽一切力量避免诉讼。改革开放以来律师的诉讼业务与非讼业务之间的比例发生了很大的变化，1981年律师业刚刚恢复时，非讼业务的比重仅为5.8%，而2006年这一比重为33.7%。1981-1997年律师非讼业务的年均增长率为33.4%，而诉讼业务的年均增长率为16.6%。(14)律师非讼业务比重的增加在一定程度上能够起到抑制诉讼的作用。但是，律师从事非诉讼调解在中国还处于初创阶段。这方面的经验还有待摸索。

　　2.仲裁是否对诉讼数量起到分流作用

　　仲裁在中国可分为经济合同仲裁、劳动仲裁和涉外仲裁，其中涉外仲裁的数量很小，不可能影响诉讼曲线的整体走向，而经济合同仲裁主要影响的是法院对经济合同的审判数量，劳动仲裁所影响的是劳动纠纷的诉讼，因此我们主要以这两组相应的数据进行比较。

　　经济合同仲裁的发展可分为两个阶段，在第一阶段，从1983-1994年，属于行政仲裁，经济合同仲裁的数量为206万件，而法院受理的经济合同案件总量为549万件，仲裁所占的比重为27.3%。在此阶段，仲裁显然起到了分流的作用，如果把这些仲裁案件都拿到法院审理，法院的审判量会大大增加。而在第二个阶段，属于民间仲裁，经济合同仲裁的总数虽然一直在增长，但是与行政仲裁阶段相比，总量太少，从1997-2006年10年间民间仲裁总量为23万件，而同期法院合同案件收案数量为2427万件，(15)仲裁所占比重不足1%。在此阶段，仲裁显然没有起到分流的作用(表3)。

　　表3　不同阶段经济合同仲裁与诉讼的年均增长率、相关系数和比重(1983-1994，1997-2006)

　　仲裁年均增长率(%)　　 诉讼年均增长率(%)　　　相关系数　　仲裁比重(%)

　　1983-1994　　　　　　　59　　　　　　　　　　 43　　　　　　　　 0.53　　　　 27.3

　　1997-2006　　　　　　　38　　　　　　　　　　-1.7　　　　　　　 -0.74　　　　　 1

　　资料来源：根据《中国工商行政管理年鉴》(北京：中国工商出版社)1992-1997年各卷;《中国法律年鉴》1987-2007年各卷所提供的经济合同仲裁和诉讼的数字计算。

　　中国的劳动仲裁与经济合同仲裁不同，属于行政仲裁。与经济合同仲裁的萎缩相对照，劳动仲裁的数量增加很快。据劳动与社会保障部的统计，从1987年劳动争议处理制度恢复到2004年，各级劳动仲裁机构共立案受理劳动争议案件1408720件，而同期法院受理劳动纠纷的数量为907509件，劳动仲裁所占的比重为60.8%，而诉讼所占的比重为39.2%。(16)考虑到劳动争议的诉讼在许多情况下都把劳动仲裁作为其前置程序，仲裁比例的增加和诉讼比例的减少说明劳动仲裁实际上使越来越多的劳动争议案件在进入法院以前就通过仲裁程序解决了。因此，就劳动纠纷而言，仲裁确实起到了分流的作用，减缓了法院的诉累。

　　从增长率分析，1987-2004年劳动纠纷的仲裁的年均增长率为27.8%，而劳动纠纷的诉讼的年均增长率为18.7%，低于前者10个百分点;但是这种差别主要是由于1987-1996年二者的差别造成的，此阶段劳动仲裁的增长率为31.1%，而劳动诉讼的增长率为8.1%;在1997年以后，劳动仲裁与诉讼的年增长率的差别缩小，前者为24%，后者为22.5%(表4)。也就是说，劳动诉讼数量的增长率在1997年以后并没有随着诉讼总量增长率的降低而降低，反倒升高了。因此1997年以后劳动仲裁与诉讼的关系属于二者都增高的情况，但由于劳动仲裁是劳动诉讼的前置程序，所以劳动仲裁的分流作用是毋庸置疑的。

　　表4　不同阶段劳动纠纷的仲裁和诉讼的年均增长率、相关系数和比重(1987-2004)

　　仲裁年均增长率(%)　 诉讼年均增长率(%)　　　相关系数　劳动仲裁比重(%)

　　1987-1996　　　　　　 31.1　　　　　　　　　8.1　　　　　　　　0.95　　　　 40.8

　　1997-2004　　　　　　　24　　　　　　　　　22.5　　　　　　　　0.97　　　　 60.8

　　1987-2004　　　　　　 27.8　　　　　　　　 18.7　　　　　　　　0.89　　　　 63.3

　　资料来源：1987-1998年的劳动争议纠纷诉讼收案资料来源于最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949-1998》(民事部分)(北京：最高人民法院出版社，2000年)，1999年以后的劳动争议纠纷诉讼收案资料来源于《中国法律年鉴》2000-2005年各卷。根据上述资料所提供的数字计算。

　　3.群众性自治组织——消费者协会是否缓解了诉讼压力

　　无论通过法院、工商管理机构还是消费者协会，消费者投诉在近年来的民事纠纷中都占有相当大的比例。据消费者协会提供的数字，1999-2005年共受理消费者投诉496万件，解决474万件，解决比率为96%，支持起诉73996件，支持起诉率为1.5%。(17)无疑，在消费者权益保护方面，消费者协会起到了极大的分流作用。否则，这些案件集中到法院，通过诉讼解决后果将不堪设想。我们手头缺乏法院近年来受理的消费者权益保护案件的资料，但是同一期间法院所受理的一审民事案件中属于权属、侵权纠纷案件的总数为312万件，(18)其中包括相当大比例的是不属于消费者权益保护的案件，可见消协在处理消费者权益保护纠纷方面起到了重要的分流作用。

　　4.行政管理——工商行政管理和治安管理是否缓解了诉讼压力

　　行政管理是一个极其广泛的领域，其主体不是司法机关而是行政管理机关，但它所涉及的范围远比司法大。这里只选择工商行政管理和治安管理来说明它们的发展与司法的关系。

　　(1)工商行政管理。从1997-2002年，工商行政管理机构行政纠纷案件的总数是954万件。(19)相比之下，人民法院所受理的一审民事案件中合同案件数量由1997年的264万件降低到2002年的226万件，侵权与权属案件由48.9万件上升到60.7万件，两项合计从312.9万件降低到286.7万件。(20)人民法院所受理的刑事案件中破坏社会主义市场经济罪的数量从7367件上升到15252件。但其数量太少，不足以对1997年以后诉讼增长率的降低构成实质影响。(21)

　　从相关系数看，工商行政管理行政执法案件与人民法院受理的合同案件和侵权与权属案件的相关系数为-0.71(表5)，表明当法院受理的合同、侵权和权属案件的数量变小时，工商行政管理部门所受理的行政执法案件数量增大。而且从权重来看，在此期间，合同案件占民事案件总量的53.65%，侵权和权属案件占12.72%，(22)也就是说，1997-2002年期间，法院受理案件数量的减少在很大程度上可以从工商行政管理部门受理同类案件的数量的增多中得到解释。

　　表5　工商行政管理案件与合同、侵权、权属诉讼年均增长率、相关系数和比重(1997-2002)

　　工商行政管理增长率(%)　　诉讼增长率(%)　　　相关系数　　　比重(%)

　　1997-2002　　　　　　　　 33　　　　　　　　　-1.50　　　　　　 -0.71　　　　 32

　　资料来源：根据《工商行政管理统计汇编》1997-2002年各卷和《中国法律年鉴》1998-2003年各卷提供的数字计算。

　　(2)治安管理。从治安案件的内容看，按照《治安管理处罚法》第一章第二条的规定：扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。值得注意的是，这些治安案件在美国、欧洲等西方国家许多都算作犯罪，情节轻微者也被视为轻罪，但是在中国却按照治安案件处理，这意味着治安案件的非罪化。如果这样大规模的治安案件进入刑事程序，即使是其中的十分之一，刑事诉讼的数量也会翻番，对刑事审判将会产生极大的影响。(23)

　　从治安案件与刑事诉讼所占的比重看，治安案件所占的比重有越来越大的趋势，1986-1996年治安案件所占的比重为84%，1997-2006年为89.5%(表6)。这说明治安管理“非罪化”的趋势越来越明显，大量的案件在进入刑事审判程序前就通过治安管理程序解决了，从而大大减少了刑事审判的数量。1997年以后的这种发展趋势缓解了刑事审判的压力。

　　当然，治安案件不经过刑事诉讼处理也会带来另一个问题，可能助长公安机关在处理这类案件时的恣意，使受到治安管理处罚的人员可能无法获得正当审判的权利。实际上，这已成为近年来刑事诉讼法改革、治安管理处罚改革的一项重要内容。2005年通过的《治安管理处罚法》已经把“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”作为基本原则写入到法律中。

　　表6　不同阶段公安机关治安案件与法院一审刑事诉讼年均增长率、相关系数和比重(1986-2006)

　　治安案件增长率(%)　 刑事诉讼增长率(%)　　　 相关系数　　　治安案件比重(%)

　　1986-2006　　　　　 10.35　　　　　　　　 5.1　　　　　　　 0.925218　　　　　86.7

　　1986-1996　　　　　 12.1　　　　　　　　　8.17　　　　　　　0.805777　　　　　 84

　　1997-2006　　　　　　8.56　　　　　　　　 2.1　　　　　　　 0.957237　　　　　89.5

　　注：治安案件比重=治安案件数量/(治安案件数量+刑事诉讼数量)

　　资料来源：根据《中国法律年鉴》1987-2007年各卷所提供的治安案件和一审刑事收案数字计算。