[摘要] 我国《行政诉讼法》亟需作出适当修改，在修法过程中应贯彻公民合法权益保护优先的原则，注重研究解决如下制度创新与改进的课题：保护公民合法权益应作为行政诉讼立法的首要目的，行政争议解决机制应坚持司法最终性，应扩大行政诉讼受案范围、行政诉讼参加人范围和行政诉讼救济范围，行政诉讼立法应兼顾公平与效率，以更有效地保护公民合法权益。

　　[关键词] 行政诉讼法;修改;原则;公民合法权益保护优先

　　《中华人民共和国行政诉讼法》(下称《行诉法》)经过15年的司法实践，诸多缺陷和不足已显露出来，如何顺应时代发展要求、符合现实国情地修改《行诉法》，以推动我国宪政与行政法治发展，成为一项紧迫的社会需求。为此，立法机关将修法工作提上了议事日程(《行政诉讼法》的修改已列入十届全国人大立法计划)，许多专家学者提出了修法建议。[①]那么，我国《行诉法》面临的改革出路是什么?宜作大改、中改还是小改?修改过程中应遵循什么原则?主要从哪些方面着手修改?面对如此重大的现实课题和系统工程，总结《行诉法》施行15年的经验教训，结合行政法治发展的客观要求，根据笔者对行政诉讼理论与实践问题的把握，窃以为该法的立法精神和基本框架现在仍然可行，无须根本否定;但部分内容已不适应行政法治发展的要求，亟需加以修改补充。简言之，把那些已看清楚问题症结所在并就解决思路形成共识的内容(包括通过司法解释已在行政诉讼实践中尝试得到检验的内容)加以修改补充，其他内容暂不改动，也即采用适度修改的中改方案，可能是比较适宜的。在此基本判断的基础上，在“人权入宪”和“全面推进依法行政”的宏观背景下，笔者认为行政诉讼立法中应特别注重贯彻“公民合法权益保护优先”的原则，或曰“更有利于保护公民合法权益”的原则。本着这一原则，笔者择要提出与此原则有关的如下修法建议，意在为立法决策提供参考，促进《行诉法》的完善和发展。

　　一、保护公民合法权益应作为行政诉讼立法的首要目的

　　《行诉法》第一章第一条开宗明义地规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”此条把《行诉法》的立法目的或者说行政诉讼目的作了明确表述，但从其表述顺序来看，所确立的行政诉讼立法目的三层次结构中，把“保证人民法院正确、及时审理行政案件”作为本法首要目的，这是值得再加推敲的。

　　行政诉讼立法目的是确立《行诉法》的价值、检验其效果之标准，同时也是统摄《行诉法》基本精神、弥补条文漏洞的根据以及解释条文含义的价值取向。笔者认为，有必要对行政诉讼立法目的之内容和表述顺序进行调整完善，在《行诉法》第一条按照终极目的、间接目的、直接目的之顺序来表达行政诉讼立法目的，也即把“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为本法的首要目的加以规定，以突出《行诉法》的特殊价值。鉴于此，笔者建议将《行诉法》第一条修改为“为保护公民的合法权益，监督行政机关依法行政，保证人民法院正确及时审理行政案件，根据宪法制定本法。本法所说的公民，包括中国公民、法人、非法人组织，以及在中国境内的外国人、无国籍人、非中国的法人和非法人组织。”作此调整修改形成《行诉法》立法目的新结构的主要理由在于：

　　其一，保护公民合法权益是行政诉讼法的根本目的，将根本目的放在首要位置更易受到重视，也符合汉语表达习惯和法律表述方式。2004年修宪把“国家尊重和保障人权”载入宪法，这就要求今后立法必须体现这一重要的宪法原则。1982年通过的现行宪法经过结构调整，把“公民的基本权利和义务”作为第二章放在“第三章 国家机构”之前，也反映了这样一种认识发展规律。诉讼法的主要意旨在于透过保障公民行使诉讼权利，更有效地保护公民合法权益和社会公共利益，而且《行诉法》的诸项目的最终都指向保护公民合法权益。

　　其二，在间接目的中之所以未再使用“维护”二字，只使用了“监督”二字，在于行政机关享有行政优益权，行政行为一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力，所以行政职权和行政权威主要不靠行政诉讼来维护，对行政机关行使职权的行为进行司法监督，促使其严格依法行政，才是《行诉法》的基本品格。

　　其三，用“公民”来简称“公民、法人和/或者其他组织”并作为《行诉法》的基本用语，有诸多便利。行政实务中的行政相对一方(也就是常说的行政相对人或者说私方当事人)既包括中国公民和在中国境内的外国人、无国籍人，还包括中国的法人、非法人组织和在中国境内的非中国的法人、非法人组织，发生行政争议后他(它)们具有基本相同的诉讼权利(实行对等原则的情形除外)，一般情况下都可用“公民”来简略地指称。这犹如作为行政一方的“实施行政管理的行政机关或其他组织机构(及其工作人员)”，一般都可用“行政机关”来简略指称一样，在法律适用上并不会发生困难。

　　二、行政争议解决机制应体现司法最终性

　　《行诉法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一条将审判机关、行政机关、社会组织和个人之间的关系作了界定，但从我国行政诉讼实践的效果来看还有所不足。故建议在这一条增加一款：“行政争议由人民法院行使最终裁决权。” 这一规定包含两层含义：一是一切行政行为(除法律另有明确规定的个别情形除外[②])均应有机会受到司法审查;二是司法裁决应当得到有效执行，司法权威理应受到行政机关的尊重。这一规定能够更好地体现行政争议解决机制中的司法最终性，保证由司法机关对于行政机关的行政管理行为进行最终的裁决，也符合当今行政法治发展的世界潮流，有助于更有效、可靠地保护公民的合法权益。作此修改的具体理由在于：

　　其一，从宪法所规定的行政权与公民权利的关系来看，对于行政机关的行政行为，公民有权向法院提起行政诉讼，要求司法审查;从行政权与审判权的关系来看，司法权对行政权进行监督和制约也是基本的宪法原则。因此，从国家宪政结构的完整性来考虑，应当确立司法的最终裁决权。

　　其二，从我国未来行政法和行政诉讼法的发展方向来看，如果仍存在甚至大量存在一般的行政管理行为由行政机关运用行政权作最终裁决的制度设计，这与世界发展潮流不符。特别是我国已经加入WTO，如果作为世界贸易组织的成员而不信守承诺，会在国际上造成不良影响。

　　其三，目前，我国《公民出境入境管理法》第十五条、《外国人入境出境管理法》第二十九条、《行政复议法》第十四条和第三十条规定的部分情形中，行政机关仍有终局裁决权。但是，行政相对人对行政机关的信任，并不能保证行政终局裁决的公正性，可见上述规定与公民权利保障及法院审判权行使的发展趋势并不吻合。我国在专利和商标等方面也曾有行政终局裁决的规定，但随着《专利法》、《商标法》的修改，这种行政终局裁决的规定已相继取消，这也印证了司法最终裁决才是发展趋势。随着我国法治进程加快，一般的行政管理行为发生行政争议由司法权进行最终裁决已是大势所趋，也是常规状态下最可靠地保障公民合法权益的一种理性选择。

　　三、应扩大行政诉讼受案范围

　　《行诉法》关于“受案范围”的现行规定存在明显不足：一是受案范围过窄，只限于“具体行政行为”;二是《行诉法》第十一条列举的八类具体行政行为的分类标准不统一，从立法技术上讲存在瑕疵;三是“肯定列举”的叙述模式不利于保护公民合法权益。因此，笔者认为有必要通过明确赋予诉权并简化诉由的方式来扩大行政诉讼受案范围，加大对公民合法权益的保护力度。具体来说，建议在《行诉法》中明确规定：“公民有权就行政争议向人民法院提起诉讼。行政争议是指公民与行政机关之间产生的需要通过法律调整的争议。”“公民就行政争议依法向人民法院提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。”上述规定的要点在于：首先，以“行政争议”代替“具体行政行为”作为界定行政诉讼受案范围的基准;其次，以“肯定概括加否定列举”模式代替“肯定列举加否定列举”模式，来叙述受案范围;第三，实际上将规章以下的行政规范性文件也纳入了行政诉讼的附带审查范围。作此修改的主要理由在于：

　　其一，《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得国家赔偿的权利”。这是我国公民具有行政诉权的宪法依据。《宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这可看作是人民法院受理行政诉讼案件、行使行政审判权的宪法依据。《行诉法》作此修改的设计意图，主要是从公民诉讼权利和法院的司法审判权力两个方面，以及从二者之间的良性互动关系的角度，来审视和建构行政诉讼制度。

　　其二，具体行政行为，行政行为，行政争议，这些概念中哪一个能够更好地与行政诉讼范围相衔接呢?对此，法学界和法律实务界一直在进行探讨。众所周知，《行诉法》以“具体行政行为”作为界定受案范围的基准，《最高人民法院关于执行 若干问题的解释》第一条第一款以“对行政行为不服”概括了行政诉讼的受案范围，没有使用“具体”二字;而“具体行政行为”也好、“行政行为”也好，实际上最终都是因为引起了行政争议而被起诉到法院。鉴于行政争议的提法具有更大的包容性，而且在着力保障公民权利和扩大行政诉讼范围这一点上现已达成较多共识，故以“行政争议”作为界定受案范围的基准能更好地与现有法律话语系统衔接，在《行诉法》第一章总则中对此共识予以认同并加以规定是必要的。此项修改的设计理念在于确立一种以行政争议为中心、以公民的诉权和法院的审判权为重点的起诉-受理(审理)模式，有利于实现三者之间(指公民与法院、公民与行政机关、行政机关与法院之间)诉讼法律关系的合理安排。这就有利于保证受到行政行为侵害的公民合法权益获得有效救济，同时促进依法行政。

　　其三，《行诉法》以“肯定列举”模式来叙述受案范围，不利于最大限度地保护相对人权益;而且，这种对“具体行政行为”的列举不可能穷尽，分类标准不一致，容易在法律实践中导致交叉和混乱。而以“肯定概括”模式来叙述受案范围，较有弹性，在必要时能够最大限度扩大受案范围，保护公民合法权益。

　　四、应扩大行政诉讼参加人范围

　　从多年来的行政诉讼制度实践看，《行诉法》关于诉讼参加人的规定存在一些突出问题。主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄，资格的确立规则不明确;未规定行政公益诉讼，在国家利益或社会公共利益受到损害、又无行政相对人起诉的情况下，不能有效维护国家利益和社会公共利益;行政诉讼第三人的确立规则不明确，第三人的范围比较狭窄;未建构诉讼代表人制度，在当事人众多的情况下不利于诉讼的顺利进行等等。故亟需进一步明确行政诉讼原告资格的确立规则和范围，建构行政公益诉讼制度，明确行政公益诉讼原告的范围，明确行政诉讼第三人的确立规则并扩展其范围，规定行政诉讼代表人制度及其具体内容。

　　具体而言，笔者建议在《行诉法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民有权提起行政诉讼。但是，公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。在人民检察院不提起公益行政诉讼的情况下，公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。”“同提起诉讼的行政行为或者诉讼结果有利害关系的其他公民可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”作此修改的理由在于：

　　其一，行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人，提起行政诉讼的事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响)，同时应包括《若干问题的解释》第十二条规定的情形：与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

　　其二，行政机关在作出行政行为时有可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但有时并无直接、具体的相对人因为受到伤害提起诉讼。在此情形下，为更好地保障国家利益和社会公共利益，有必要规定公益行政诉讼。公益行政诉讼制度中的一个重要问题是确定原告范围。当今许多国家都建立了公益行政诉讼制度，有必要对国外公益诉讼的原告范围加以考察借鉴。在英国，法律对于公益的司法救济相对来说比较保守，但在当事人起诉资格自由化方面也有了一些发展，总体而言行政法上的救济手段是朝着统一和宽泛的起诉资格方向发展(例如检察总长为了公共利益可以主动请求司法审查，在私人没有起诉资格时还可以帮助私人申请司法审查，作为居民利益代表的地方政府为了保护本地区的居民利益也有资格申请司法审查)。在美国，通过司法判例的方式不断降低原告资格要求，自然人、法人、社会组织和政府机关都可以提起公益行政诉讼。在日本，规定了类似于公益行政诉讼的民众诉讼，对于原告的资格要求也很宽泛。[[1]]我国在建构公益行政诉讼制度时，对于原告资格当下宜作适度限制。众所周知，在国家利益或者公共利益受到损害时，往往也会直接或间接地对公民带来程度不等的不利影响，如果赋予其提起公益行政诉讼资格，会有利于国家利益或公共利益的保护。但由于多种原因，公民在国家利益或社会公共利益受到损害时有可能不敢、不愿、不会提起公益行政诉讼;这时，借鉴刑事公诉制度的做法，首先由检察机关出于维护国家利益和社会公共利益的职责提起公益行政诉讼，这是必要的、适当的、高效的。当然，从操作实务考虑，有必要将公益行政诉讼的提起主体分为两个序列，由检察机关作为第一顺序，其他提起主体作为第二顺序。也即在人民检察院由于某些主客观原因不提起公益行政诉讼的情况下，公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以由其提起公益行政诉讼。

　　其三，《行诉法》第二十七条规定的第三人的基本要件是：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”。从比较法的视角来考量，其他国家和地区(如法国、德国、奥地利、日本、我国台湾地区)关于行政诉讼第三人的规定虽然不同(例如称谓、种类及相关法律条文表达有所差异)，但行政诉讼第三人的范围大同小异，往往不仅包括与被诉行政行为有利害关系的第三人，还包括与诉讼结果有利害关系的第三人;而且，所谓“与诉讼结果有利害关系”，并不能完全为“与行政行为有利害关系”这一概念所包容。例如以民事法律关系为中介的第三人，很大一部分是与诉讼结果有利害关系。因此在第三人的确立规则中应该增加“与诉讼结果有利害关系的其他公民”。

　　五、应扩大行政诉讼救济范围

　　从各国行政诉讼制度实践来看，行政诉讼救济范围是逐渐扩展的。影响这一进程的因素很多，例如一个国家经济、政治、文化、社会的发展，司法资源的增加，诉讼理念的演进，等等。从我国的司法实践来看，随着改革开放的进程，进一步扩大行政诉讼救济的范围，除了违法侵权责任以外，将行政合同违约责任、行政指导过错责任、公共营造物致损责任以及补偿责任等等纳入救济范围，已是客观要求。故笔者就此提出如下建议和意见：

　　(一)建议在《行诉法》中明确规定：“行政机关在行使行政职权过程中因违法或者过错对公民合法权益造成损害的应当承担赔偿责任。行政机关在合同履行过程中的违约行为应当承担赔偿责任或参照民法相关规定承担责任。行政机关实施行政指导的过程中由于故意或重大过失对公民合法权益造成损害的应当承担责任。行政机关的合法行政行为对公民合法权益造成损害的应当承担补偿责任。公民单独就损害赔偿、补偿提出请求应当先由行政机关解决，对行政机关的处理不服或者行政机关逾期不予答复的可以向人民法院提起诉讼。”

　　作此修改的理由是：其一，在我国《民事诉讼法》的条文中，没有对赔偿责任进行规定，其原因在于《民法通则》第六章“民事责任”中已经对民事赔偿责任的有关问题作出了规定;而相比之下，却没有与《行诉法》相配套的统一的行政实体法，因此在《行诉法》中对赔偿责任进行统一规范是必要的。其二，赔偿责任的理由不应仅限于侵权，还应包括违约、过错、风险等。随着现代行政行为方式的多元化，行政合同、行政指导已成为广泛运用的广义行政行为，行政实务中频频出现的行政合同违约、行政指导致损等现象，却往往由于法律规定的欠缺而不能得到及时有效的救济。本条的主要设计思想是将行政合同违约的赔偿责任和行政指导致损的过错责任包容进来，使行政合同行为、行政指导行为规范地成为《行诉法》的调整对象。其三，建议将行政补偿也纳入《行诉法》。具体理由在于：(1)行政权力的行使有合法与违法两种情形，由于行政权力本身具有强制性和危险性，即使是合法行使也存在对公民个人造成伤害的危险，故有必要将行政补偿制度纳入《行诉法》。补偿的理论基础为“公平负担原则”，补偿制度的基本功能在于调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益的关系。而我国在立法上已对此作出了一定的回应。[③](2)行政补偿与行政赔偿有如下共同点：第一，都是合法权益受到损害;第二，都是行政权的行使造成的结果;第三，都是对受损合法权益的弥补方式;第四，弥补损失都可以采用金钱给付方式。基于以上共同点，在《行诉法》中规定行政补偿适用行政赔偿的程序是可行的。相应地，行政机关承担责任的归责原则也需作补充，即建立以违法或过错责任为主、无过错责任或补偿责任为辅的多元归责体系。过错主要针对形式合法但实质不合理的行政行为;无过错责任原则是针对公共营造物设置管理不当而承担的赔偿责任。(3)适时地将行政补偿制度纳入《行诉法》，有助于完善我国行政救济法律体系。

　　(二)建议在《行诉法》的执行一章中明确规定：“各级政府设立与行政诉讼相配套的国家专项赔偿准备金，由各级财政直接统一管理。人民法院作出的有支付内容的判决生效后，同时签发支付令。胜诉的当事人持判决书和支付令到被告所属一级政府的国家专项赔偿准备金指定代管银行领取赔偿金。财政经费管理机关从被告行政机关下一年度财政拨款中直接扣减。”

　　作此修改补充的理由是：我国现行的行政诉讼赔偿制度架构不尽合理而造成赔偿渠道不顺畅，导致每年大量的行政赔偿金闲置未用，而胜诉的行政相对人却得不到及时赔偿，其权利最终得不到实际救济，形成“司法白条”，大大伤害了公民对法律的信仰，严重影响到有关国家机关的信用和权威。建立法院支付令制度，完善国家专项赔偿金制度，有助于提高我国行政赔偿、补偿制度的有效性、权威性。该法条创设的救济机制，主要特点在于直接性和通畅性。这种直接模式有利于避开行政机关的阻力，克服执行生效裁判文书需另行立案才能执行这一严重浪费司法资源、造成巨大社会成本的不合理现象，与其他方案相比具有较强的可操作性。法院支付令的制度设计可参考英国的特权令(prerogative orders)之一的执行令(mandamus)制度。[2]正因为如此，现在有必要通过建立健全我国法院支付令制度和赔偿准备金制度，更有效地保障公民合法权益。

　　六、行政诉讼立法应兼顾公平与效率

　　公平与效率的关系是公法制度和公法学的一个永恒话题，也是行政诉讼法制实践和《行诉法》修改工作中的一个难题，很难处理好又必须处理好。笔者认为，在逐渐形成共识的几个程序性制度环节，应果断决策、积极创新，努力协调公平与效率的关系。例如，诉讼期间原则上停止所争议行政行为的执行，一部分案件适用调解方式和简易程序，等等。具体的修改建议和意见是：

　　(一)建议在《行诉法》中明确规定：“诉讼期间，停止所争议行政行为的执行，并由人民法院制作决定书。但有下列情形之一的，不停止行政行为的执行，并告知当事人：(1)原告同意执行的;(2)经被告或有利害关系的第三人申请，经人民法院审查，认为停止行政行为的执行会对国家或社会重大公共利益或第三人利益造成不可弥补的损失的;(3)规范性文件已经生效的;(4)法律、法规规定不停止执行的。”

　　作此修改的理由是：行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊，不停止执行可能给原告带来利益损害，并影响其起诉的积极性，故应规定一般情形下停止执行为原则，同时规定例外情形。实际上，在当下的行政诉讼制度实践中，许多行政诉讼案件一审法院在不损害社会公益等法定情形和要求提供担保等前提下，在审判实践中已大量采取了“诉讼期间停止执行所争议行政行为”的做法，且并未产生明显的负面影响。再则，由于行政行为的公定力、拘束力等特性及行政效率的要求，停止执行所争议行政行为应由法院决定，并允许当事人提出异议;而不停止执行所争议行政行为是一种常态，则不必由法院决定，但也应给予当事人救济机会。

　　(二)建议在《行诉法》中明确规定：“人民法院审理行政案件，在双方自愿、被告行政机关对诉讼标的享有自由裁量权、不损害国家、社会公共利益及第三人利益的情形下，可以适用调解，可以和解。”

　　作此修改的理由是：《行诉法》现行规定的立论基础是行政职权不得放弃，被告对于诉讼标的不享有处分权;但实际上有些引起争议的行政行为属于行政机关的自由裁量行为，被告在一定幅度内享有一定的自由裁量权，也即可以作出一定的让步，这些情形下可适用调解，可以和解。这样既可及时解决纠纷，又可缓解双方的对立冲突，节约诉讼成本。调解、和解的纠纷解决方式具有许多长处，现在不仅适用于私法领域，在公法领域也日益广泛地适用，例如刑事法律制度实践中的控辩交易和附带民事赔偿诉讼和解。显然，旨在解决法律纠纷、补救受损权益、缓解官民矛盾的行政诉讼制度，在实践中也可积极和适度地采用调解、和解等非诉讼解决纠纷的操作方式。

　　(三)建议在《行诉法》中明确规定：“中级人民法院和基层人民法院审理下列一审行政案件，可以适用简易程序：(1)诉讼标的额在1000元以下的行政案件;(2)用简易程序作出的行政处罚、行政许可案件;(3)初步审查有可能在程序上驳回起诉的案件;(4)事实认定无异议，仅对法律适用或程序有异议的案件;(5)不服行政机关违法要求履行义务的案件;(6)双方当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。”

　　作此修改的理由是：原被告之间的权利义务较明确、争议较小的行政案件，一些采用独任审判的简易程序也可以满足当事人追求公正的基本要求，同时可以降低司法成本、提高诉讼效率。过去采取一刀切、一律不适用简易程序的做法，使得行政诉讼制度缺乏机动灵活性，未必符合法律经济学原理。作此修改后，突出尊重当事人的程序选择权，双方合意可以适用简易程序，并从形式要件上规定了适用简易程序的条件，具有较强的操作性。这既保证了当事人意思自治，又保证了行政诉讼效率，有利于保护公民合法权益。

　　※ [收稿日期]2005-6-20

　　[作者简介]莫于川(1956-)，四川重庆人，中国人民大学教授，博士生导师，主要研究中国行政法治的理论与实践问题。

　　[①] 例如，中国人民大学宪政与行政法治研究中心就曾按照全国人大常委会法工委行政立法研究组的要求，由笔者主持进行专题研究，撰写出修改《行政诉讼法》的中国人民大学方案。该专家建议稿共11章147条，并附理由说明书，于2005年3月报送法工委提供立法参考。参加此项工作的有哈书菊、张艳丽、田文利、张步峰、郭庆珠、王锴、刘颖、牛文展、李炯、何亚宏、邬乃瑾、杜鹃等研究生，在讨论中形成的一些认识亦为拙文采纳。

　　[②]高度政治性问题宜交由政治组织、政治机制和政治家运用政治智慧去解决。例如两国政府之间签订协定、一国政府采取外交行动和军事行动等高度政治性的政府行为，各国惯例是不将其纳入行政诉讼受案范围接受司法审查。

　　[③] 例如，过去已有一部分法律分散地规定了国家对合法行为致害予以补偿的条款。2004年修宪已通过两个条款对补偿法制作出了更明确的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” (宪法修正案第二十条)“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”(宪法修正案第二十二条)又如2004年7月1日起施行的《行政许可法》也专门设立了信赖保护和行政补偿条款(第八条)。

　　[参考文献]

　　[[1]]胡建淼.比较行政法——20国行政法评述[M].北京：法律出版社，1998.64-388.

　　[[2]]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1997.184.

　　(责任编辑 李理)

　　Primacy of Protecting the Citizens’ Legal Rights Is the Important Principle of the Legislation of Administrative Litigation

　　——Some Suggestions on Amending Administrative Litigation Law of Our Country

　　MO Yu-chuan

　　(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872)

　　Abstract: It is urgently necessary for the administrative litigation law in our country to be properly amended. During the amending process, we should implement the principle of primacy of protecting the citizens’ legal rights and emphasize on studying and solving the following subjects regarding the systematical innovation and improvement in order to protect the citizens’ legal rights effectively: protecting the citizens’ legal rights should be the leading purpose of the legislation of administrative litigation; the principle of judicial ultimacy should be abided in the mechanism of solving administrative disputes; the scopes of accepting cases, participants and relieves in administrative litigation should be broadened; and both fairness and efficiency should be considered in the legislation of administrative litigation.

　　key words: Administrative Litigation Law; Amendment; Principle; Primacy of Protecting the Citizens’ Legal Rights

　　本文原载于《中国人民大学学报》2005年第4期