摘 要：中国行政法治在过去百年经历了两大发展时期和若干发展阶段：在20世纪上半叶经历了清末、南京临时政府、北洋军阀政府、广州和武汉国民政府、南京国民党政府等五个阶段，这一时期的行政管理立法(包括革命根据地的行政管理立法)取得初步成效，开始形成德日模式的行政法学科体系框架;20世纪下半叶中国内地的行政法治走过了艰难曲折的道路，经历了初步发展、遭受挫折和停滞、恢复和发展、进一步发展等四个阶段，取得显著成就并积累了诸多经验教训。中国行政法治在21世纪初既逢实施依法治国方略的重大机遇，又面临一系列新情况、新课题，例如关于建立人大监督专员制度，关于怨情申诉的规范化和制度化，关于抽象行政行为的司法审查，关于一国多法域带来行政法冲突的解决机制等等，都亟待研究解决。21世纪的中国行政法治将在一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等方面获得更加积极而稳健的发展，呈现出民主化、科学化、法治化的复合演进轨迹，这一进程将与我国经济、政治、社会和思想文化以及其他法律领域产生强烈深刻持久的交互影响。

　　关键词：中国行政法治;百年历程回顾;世纪初的机遇和挑战;21世纪发展趋势

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　　在宪政体制下有效约束行政权力，稳健实现依法行政，保护行政相对人合法权利不受行政伤害并能得到充分救济，保障经济与社会发展所需的行政秩序，这是人们长久的行政法治梦想和追求。温故知新。过去百年，人们为此作出了巨大努力并取得显著成效，也经历了许多曲折，个中经验教训值得认真总结汲取;世纪之初，实施依法治国、推进依法行政成为治国方略和基本国策，同时行政法治发展进程也面临许多重大课题;立足现实并展望未来，21世纪的中国行政法治前途光明、任重道远，期待稳健协调的发展。

　　一、走向行政法治的百年历程回顾

　　中国作为具有数千年封建社会历史的国家，走向行政法治是一个极其漫长的过程;经历艰难曲折的长期探索过程后，开始进入良性发展的轨道。概括起来，我国行政法治在过去百年大致经历了两个发展时期(20世纪上半叶和下半叶)和若干发展阶段。

　　(一)20世纪上半叶中国行政法治的发展

　　20世纪上半叶中国行政法律制度和学科的发展比较滞缓，为走向现代行政法治目标开了一个头。这一时期可大致分为五个阶段来加以考察。[[1]]这里主要考察行政法律制度建设的首要环节――行政管理领域的立法工作，借此管中窥豹。

　　1.清末行政管理立法概况。

　　鸦片战争以后，随着中国社会经济关系、阶级关系的变化，作为上层建筑的法律也发生很大变化。在人民革命力量的打击下，特别是到1900年义和团运动和八国联军入侵中国之后，清朝统治者已无法照旧统治下去。为反映官僚买办阶级的要求，调整新的社会关系，同时也为了粉饰“预备立宪”，封建统治者开始利用法律形式来掩盖其封建专制统治的实质。光绪二十八年(1902年)清廷颁谕，责成沈家本、伍廷芳等人负责修律。这期间修订和新颁的有关行政管理方面的法令主要有：1908年2月制定的《结社集会律》;1908年4月颁布《违警律》;1909年闰2月颁行的《国籍条例》及后附的实施细则;此外，主管民政、教育的清廷中央部门还先后颁布了《暂定户口规则》、《户口管理规则》、《调查户口执行法》、《各学堂管理通则》等行政管理法规。

　　2.南京临时政府时期的行政管理立法概况。

　　1912年1月1日中华民国成立后，建立了南京临时政府，制定了《中华民国临时约法》。为健全组织、统一官制，确定各部的组织机构和职责，南京临时政府先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局的官制，并规定了中央行政各部的组织、部长、次长、司长和各科的职责权限，以及各级各类官员的委任办法;还撤销了地方“军政分府”，令各省都督府所属之行政各部改为“司”，主管民政、财政，军事由另设的司令部专管，使政军分开;并经参议院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。南京临时政府及其所属各部还发布了各类行政法令，以期“安民心维大局”，如《通令保护人民财产令》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》、《令外交部妥筹禁绝有贩卖猪仔及保护华侨办法文》、《关于普通教育暂行办法及课程标准》等等。

　　3.北洋军阀政府时期的行政管理立法概况。

　　北洋军阀政府主要援用清末的法律，也基于统治需要而设置专门的法典编纂机构开展立法活动。从1912年12月至1916年10月，在行政管理方面的立法主要有：《戒严法》、《官吏服务令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官惩戒法》、《违警罚法》等等。

　　4.广州、武汉国民政府时期的行政管理立法概况。

　　在第一次国内革命战争时期，广州、武汉国民政府进行了较为频繁的立法活动。在行政管理方面的立法主要有一系列国家机关组织法，如《国民政府组织法》、《国民政府司法部组织法》、《修正国民政府监察院组织法》、《国民政府军事委员会组织法》、《省政府组织法》，以及国民党中央、各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》、《省党部与省政府之关系议决案》等等。此外，国民政府还先后颁布了《兼职条例》、《文官官等条例》、《县长临时任用条例》、《政府职员给假条例》等人事法规，以及《惩治官吏法》等廉政法规。

　　5.南京国民党政府时期的行政管理立法概况。[2]

　　南京国民党政府建立后的行政管理立法大体经历了前、中、后三个时期：(1)前期(国民党统治的最初十年)是行政法律制度建立时期。1928年10月颁布《训政纲领》、《国民政府组织法》，作为确立其政权“法统”地位的根本法;同时还颁布了行政、立法、司法、考试、监察等五院组织法，以确立其中央政府机构的法律地位。国民党政府的立法院和其他政府机构还制定了各类政府组织法以及大量单行法规。(2)中期(抗日战争时期)是行政法律制度进一步发展时期。其行政管理立法的政治色彩日益厚重，主要表现为运用战时立法和军事立法的手段，加强对人民的控制，如颁布《国家总动员法》、《各县保甲整编办法》、《防止异党活动办法》等等。(3)后期(第三次国内革命战争时期)的行政管理立法呈现挽救国民党政府统治颓势的特点，如颁布《勘乱总动员令》、《动员勘乱完成宪政实施纲要》、《维持社会秩序暂行办法》和修正的《戒严法》等等。[3]

　　6.革命根据地的行政管理立法状况。

　　这方面的情况相当丰富和复杂，过去人们未予足够重视。据不完全统计，在第二次国内革命战争时期，中央苏区和15个地方苏区制定的行政管理方面的法规、规章就有550余个;在抗日战争和解放战争时期，中央根据地和47个地方根据地(边区)所制定的行政管理方面的法规、规章就有2744个。[[4]]这些行政管理法规、规章的情况千差万别，其制定主体甚多，分别为参议会、行政委员会、边区政府及其下属部门、政务会议以及中共中央的某些组织机构等等，其范围和内容非常广泛复杂，涉及到组织机构、选举、土地、军事、民政、司法、公安、财政、金融、粮食、农林、劳动、工商贸易、交通运输、教科文卫等等，其形式也不尽规范。这些行政管理规范对于促进革命根据地的经济建设和社会发展，确保革命战争的胜利，发挥了积极作用，体现了在特殊社会历史条件下革命根据地政府促使人们依法办事、规范社会行为的愿望。

　　7.20世纪上半叶的行政法学研究概况。

　　行政法律制度的逐步发展，与行政法学研究的逐步开展是分不开的。我国对行政法学的研究，大约是从清末戊戌变法开始。早在1903年(光绪二十九年)，日本学者清水澄的《行政法泛论》(中文版)就由商务印书馆出版;开明书局也于同年出版了丁额著、王纯翻译的《普鲁士行政法典》;1906年(光绪三十二年)广智书局出版了日本学者织田万著、梁继栋翻译的《德国行政法》。从1903年至1907年5年间，共翻译、编译10余部外国行政法学著作，出版4部中国行政法学著作。到20世纪20、30年代，逐渐形成了行政法学研究群体，出版了一些行政法学著作，开始构建起行政法学的学科体系框架(主要借鉴于德国法模式的日本行政法学理论)。在当时行政法学的教学与研究中，一些学者注意运用孙中山先生的三民主义和五权分立学说，以此作为自己学术观点之理论基础和指导思想。当时中国处于半殖民地半封建社会，行政法学能取得如此成就已是难能可贵，尽管主要是引进和转述式的学术成果。

　　总体而言，20世纪上半叶中国在行政法律制度建设和学术建设方面取得一些进展，尽管与行政法治目标尚有很远的距离，而且其中许多是与行政现实存在较大距离的欧洲大陆行政法舶来品，在当时缺乏宪政精神的政治体制下也难以通过有效约束行政权力和保护行政相对人合法权利而对行政管理现实发生强烈和深刻的影响，但这毕竟为我国行政法治的发展打下了一个基础。

　　(二)20世纪下半叶行政法治在中国内地的发展[5]

　　由于一系列的社会变革，20世纪下半叶中国行政法治在内地经历了艰难曲折而又前所未有的发展，大致可分为如下四个阶段来加以考察。

　　1.新中国行政法治初步发展阶段(1949年10月～1957年5月)。

　　中华人民共和国成立后，废止了国民党政府的“六法全书”，标志着中国行政法制建设进入新时期。这个阶段在行政管理的立法和制度建设方面做了大量工作。首先是制定行政组织法，规定各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任。这些行政组织法包括中央人民政府及其组成部门、直属机构和办事机构以及地方人民政府的组织法，如《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》和《地方各级人民政府组织法》等等。其次是制定行政组织法以外的行政管理法规，规定国家行政机关对政治、经济、文化等各方面事务以及人、财、物各个领域的管理权限及方法。到1956年12月止，新中国共颁布行政管理法规829个，其中有关机构、人事编制管理的法规52个，有关财政、金融、税收管理的法规98个，有关公安、民政、司法、行政管理方面的法规97个，有关经济建设管理的法规261个，有关教育、科学、文化、卫生管理的法规149个。第三是建立行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为的制度。早在1949年，《共同纲领》第十九条就规定在县市以上各级人民政府内设人民监察机关，《中华人民共和国中央人民政府组织法》更明确规定政务院设人民监察委员会。1954年《中华人民共和国宪法》第九十七条规定了公民对于各级国家机关的控告和求偿权，《中华人民共和国国务院组织法》更明确规定国务院设立监察部。宪法和法律还规定了检察机关对行政机关及其工作人员的一般监督，明确了检察机关的职权和职责。不难看出，国家在这一阶段比较重视行政法律制度建设，包括监督行政法制建设，大步迈出走向行政法治的步子。但由于认识上和体制上的多方面原因，如党政不分、“人治”传统、否定权力分工制约的必要性、立法比较粗疏等等，所以在行政管理上还无法严格实行权力制衡、权责统一、越权无效等原则，公民的申告权、求偿权和诉讼权利(如“民告官”)难以充分实现，远未解决社会主义民主的法律化和制度化问题。

　　从行政法的教学和科研来看，这一阶段主要以介绍苏联行政法学理论为主，较多受到苏联模式的影响。1950年4月商务印书馆出版了维辛斯基的《苏联国家行政机关暨各加盟共和国及自治共和国国家行政机关》，此书对我国行政法学有相当影响。随后又有一系列苏联行政法译著出版，主要有《苏维埃行政法概论》、《苏维埃行政法(总则)》、《苏维埃行政法提纲》、《苏维埃行政法及其基本原则和制度》、《国家法•行政法》、《苏维埃行政法(分则)》、《苏维埃行政法论文选译》(第一辑、第二辑)。1954年宪法的颁布，使我国行政法学研究获得新的机遇，主要表现为以介绍苏联行政法理论为主逐渐转向结合我国行政管理实践来探索行政法学理论的建构，《中华人民共和国行政法(总则)参考资料》的编印就是一个初步尝试。当时国家在制定社会科学长期规划的过程中，也具体规定了要研究中华人民共和国国家管理的基本原则、法制保障、行政机关组织制度以及监督制度等问题。1955年8月15日，中国政法学会成立了国家法、行政法研究组，从组织措施上推动了我国行政法学研究的开展。一些学者也撰文呼吁加强行政法学的研究工作，解决中国行政法的体系、国家行政管理的基本原则、国家工作人员的权利义务和责任等一系列行政法学问题，以适应国家和社会管理的需要。当时在高校教师的科研计划中，已有若干个关于行政法方面的项目。从教学情况看，在各综合大学的法学专业与政法院校中，有的已经、有的即将、有的准备开设行政法课程，如中国人民大学开设了“行政法”课程，东北人民大学也开设了“中国与苏维埃行政法”课程。高校使用的行政法教科书也纳入了国家的社科规划之中。由上可见，这一阶段我国行政法学虽然还落后于其他法律学科，但已有所行动和发展。

　　2. 行政法治遭受挫折、破坏和停滞阶段(1957年5月～1978年12月)。

　　这一阶段我国行政法制建设经历了曲折发展的三个时期： 1957年5月至1966年5月是遭受挫折时期;1966年5月至1976年10月是遭受全面破坏、摧残时期;1976年10月至1978年12月是停滞、徘徊并酝酿复苏时期。

　　政治民主和行政法治的发展，要求人民政府以体现和反映人民利益和意志的法律为其最高行为准则。但是到了1957年，“法律至上”等观点受到严重批判，当时除极少量行政法律法规(如《警察条例》，《国务院任免行政人员办法》，《治安管理处罚条例》，《消防监督条例》，《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》)出台以外，行政组织法、行政管理活动法、行政法制监督和行政救济法的制定工作以及整个立法工作都几乎停顿下来，这实际上是对民主和行政法律制度的否定。当然，这时国家并未宣布废止以前所颁布的有关法律、法规，继续适用的法律、法规数量不少，故此期间在行政管理领域还不能说全然无法可依，更主要、更实质的问题是在强大的政治因素影响下有法不依。行政法制建设严重受挫的另一重要表现，是取消对行政机关及其工作人员的监督与制约。首先是否定检察机关的监督功能，取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的一般监督;其次是撤销监察部，取消监督机关对整个行政活动合法性以及对行政工作人员遵守法律和政纪情况的专门监督。

　　十年“文化大革命”是对行政法制建设最严重的破坏、摧残和践踏时期。这个时期，原已薄弱的我国法制遭到急风骤雨般的空前摧残和破坏：宪法实际上被废除，公民的权利自由毫无保障;刑法己无“法”可言，罪名可以随意设定，刑罚可以任意科处;民法已失去权利保障的特殊作用，企业财产可以无偿调拨，个人财产可以任意查抄罚没，商品经济、按劳分配作为资产阶级法权被限制或取消;至于行政法，在“文化大革命”中因事实上已失去主要调整对象而无存在余地(由于人民代表大会产生的政府在“文化大革命”中作为“走资派”机构被革了“命”，取而代之的“革命委员会”并非由人民代表大会产生和赋予权力，不必遵守和服从反映和体现人民意志和利益的法律)，难逃形同虚设的厄运。

　　“文革”结束后的一个时期，由于尚未摆脱“左”的指导思想束缚(仍然出台存在明显缺陷的1978年宪法就是“左”的指导思想在法制方面的突出表现)，行政法制建设也处于徘徊停滞状态，行政法学研究工作尚未受到重视。

　　从这个阶段的行政法教学和研究情况看，也可分为三个时期：1957年5月至1966年5月是行政法的教学和研究工作受到挫折时期;1966年5月至1976年10月是行政法的教学和研究工作遭到全面破坏、摧残时期;1976年10月至1978年12月是行政法教学和研究工作停滞、徘徊和酝酿复苏时期。

　　3.行政法治得以恢复发展阶段(1978年12月～1989年4月)。

　　对此可从三个方面来看：

　　(1)行政法律制度的重建。从1978年12月18日中国共产党第十一届三中全会的召开至1982年宪法的颁布，是行政法律制度的重建时期。十一届三中全会《公报》指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这是在民主与法制方面对过去几十年的经验教训特别是对十年“文革”教训的深刻总结。全国人大常委会于1979年作出决议，确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效，这就恢复和明确了一大批法律、法令的效力，包括调整行政关系的法律、法令的效力，部分地解决了行政领域无法可依的紧迫问题，使行政法律制度重建工作走出了一大步。

　　行政法律制度重建工作的重点和难点，是制定出一系列适应新的形势和情况的调整行政管理关系的新的法律、法规，建立各种有关的行政管理制度，使行政管理逐渐走向法制化道路，尽管这些法律法规的稳定性和规范性有所不足(例如存在很多试行法)。首先，五届全国人大二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，明确规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式;六届全国人大五次会议通过《国务院组织法》，将国务院的组织活动重新纳入法制轨道。其次，颁布了大量行政管理法律法规，涉及经济活动、财政税收、文教卫生、公安司法、资源环保、人事管理等方方面面，为依法行政提供了前提条件。其中主要的如《经济合同法》、《个人所得税法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《商标法》、《文物保护法》、《食品卫生法》(试行)》、《森林法》(试行)、《环境保护法》(试行)》、《海洋环境保护法》、《学位条例》、《律师暂行条例》、《国家建设征用土地条例》、《关于老干部离职休养的暂行规定》等等。

　　这一时期，1982年宪法的颁布开启了我国法制建设特别是宪政发展的新阶段，同时有力地将我国行政法律制度水平大大推进了一步，对于行政法治发展具有特殊意义。主要表现在如下五个方面：一是重新确认和发展了作为行政法制基础的人民主权和民主管理原则;二是重新确认和发展了以宪法权威、法律至上、反对特权为核心的行政法治原则;三是重新确认和发展了代表机关、行政机关、司法机关之间实行一定的权力分工与监督制约的原则;四是重新规定了国家机关工作责任制和行政效率原则，反对各种官僚主义;五是重新确立了国务院和地方各级人民政府的性质、地位，规定了中央和地方各级人民政府的职权职责。

　　(2)行政法律制度的发展。1982年宪法颁行后，有力地推动我国行政法制建设在20世纪80年代中后期进入一个较快发展时期，主要表现在五个方面：一是改革和精简政府机构。1982年，五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议，决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革用了两年多时间，取得一定成效，特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得明显进展，但在精简机构方面取得的成效比较有限。因此，到了1988年，七届全国人大一次会议通过决议，决定再对政府机构进行一次全面改革。尽管这次改革的目标定得比较高，但由于没有抓住转变政府职能这个关键环节，机构改革的最终效果仍然不尽如人意。二是确立和规范行政立法。1982年宪法正式确认行政立法，规定国务院有权制定行政法规，国务院各部委有权制定行政规章。其后《地方组织法》又规定省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市，经国务院批准的“较大的市”的人民政府也有权制定地方政府规章。为了保障人民主权和法制的统一，国务院于1987年颁布《行政法规制定程序暂行条例》，部分省市也相继颁布了有关制定地方政府规章的程序规定，将健全行政立法程序提上了重要议事日程。三是完善行政法律规范。这期间我国主要行政执法领域的法律、法规以及相关制度开始健全起来，在军事、公安、司法、民政、财政、税务、金融、审计、企业、商业、外贸、海关、农业、林业、水利、气象、环境、交通、物价、物资、科技、文化等方面出台了一系列行政管理法规，为依法行政创造了必要条件。四是加强和完善监督法制。这期间我国为加强对行政的法制监督，采取了一个重要步骤——建立国家监察部和地方各级行政监察机关，由监察机关对各级国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部的行为进行监察监督。同时根据1982年宪法的规定设立了国家审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。五是建立行政诉讼制度。1982年宪法第四十一条规定，“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这为建立我国行政诉讼制度和国家赔偿制度提供了明确的宪法根据。《民事诉讼法(试行)》第3条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自此，从立法上确立了行政诉讼制度，这是我国行政法治发展史上一个标志性事件。1986年颁行的《治安管理处罚条例》把公民不服治安处罚纳入了行政诉讼的轨道，促使在人民法院普遍设立行政审判庭。1989年七届全国人大二次会议正式通过《行政诉讼法》，这成为我国正式建立司法审查制度、加强行政法律制度建设、加快走向行政法治的一个重要里程碑。

　　(3)行政法学的恢复与发展。中共十一届三中全会着重提出健全社会主义民主、加强社会主义法制的任务，从而也结束了长期以来行政法学研究工作停滞不前的状态。1979年3月21日至31日，在北京召开全国法学规划会议，讨论制定了《全国法学研究(1979～1985)发展规划纲要》，会议提出必须加强对行政法等法律学科的研究。1981年，司法部、教育部领导的法学教材编辑部决定在试编的高等学校试用教材中列入行政法学科目。1982年4月，西南政法学院法理教研室编印了《中华人民共和国行政法概论》作为校内教学用书;同年6月，北京政法学院编印了《行政法概要》作为校内教学用书。在此期间，一些政法院校逐步开设行政法课程。1982年，安徽大学开始招收行政法研究生。与此同时，一批行政法学论文也在报刊陆续发表。1982年宪法颁布后，我国的行政法学研究走上了快速健康发展的轨道。1983年6月，我国第一部行政法学统编教材《行政法概要》公开出版，次年6月与之配套的《行政法资料选编》出版。自1985年5月16日中国法学会行政法学研究会成立以后，我国行政法的学术团体及其活动得到健康迅速发展，标志着我国行政法学研究进入一个新的发展时期。在全国人大法工委和行政法学研究会的组织协调下，经过长期筹备之后，由在京各大法制工作和法学教学科研机构的专家学者组成的 “行政立法研究组” 于1986年10月4日在京成立。其主要任务是通过系统深入的研究工作，为立法部门制定重要行政法律和行政法规提供具体方案和论证意见。这标志着我国行政法学理论研究工作与行政领域立法实践活动更紧密地结合起来。1988年3月，我国迄今唯一的行政法学专业杂志――《行政法学研究》正式创刊，它对我国行政法学研究和走向行政法治的实践起到了巨大的推动和指导作用。

　　4.行政法治快速发展阶段(1989年4月至今)。

　　(1)行政法律制度的进一步发展。这一时期我国行政领域的立法处于高潮，大量有关行政管理的法律法规出台，如：《集会游行示威法》、《环境保护法》、《城市规划法》、《社会团体登记管理条例》、《行政监察条例》(后上升为《行政监察法》)、《烟草专卖法》、《国有资产评估管理办法》、《税收征收管理法》、《城市绿化条例》、《反不正当竞争法》、《水土保持法实施条例》、《国家赔偿法》、《城市房地产管理法》、《人民警察法》、《行政复议条例》(后上升为《行政复议法》)、《国家公务员暂行条例》和《行政处罚法》等等。其中《行政处罚法》规定了比较严格和大量的行政程序条款，特别是正式设立了民主程度和行政成本都非常高的听证程序，还启动了若干重要的行政执法制度创新(例如相对集中行政处罚权的综合执法体制的推行)，故被认为是树立了行政程序立法典范的一部重要法律，在我国走向行政法治的进程中具有重大意义。长期酝酿、反复修改、易稿20多次的《国家公务员暂行条例》于1993年8月14日由国务院正式颁布，为推行国家公务员制度提供了更有力的法律保障。我国《立法法》已于2000年3月在九届全国人大三次会议上通过，于同年7月1日起施行。该法的出台对于规范立法和行政立法行为，从源头上推进我国行政法制建设，具有极其重大而深远的意义。我国《行政许可法》于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行。这部法律对于从根本上解决“审批经济”现象，建构新型政企关系，完善市场经济体制，将发挥重大调整作用，从而大大推动我国行政法治的发展。

　　(2)我国市场经济体制的确立对行政法律制度建设的影响和回应。由于多方面原因，新中国成立后30年间一直实行高度集中集权的传统计划经济体制，尽管在一段时期内也起到了发展经济、保持稳定的一定作用，但其专制弊端日显严重，这种状况直到20世纪70年代末期实行改革开放以后才逐渐改变。现代市场经济是经过实践证明的迄今最为高效、民主的经济形态。经过10余年市场导向的改革开放实践的艰苦探索和曲折反复乃至若干激烈争论，人们的认识逐步深化，在经济运作和经济管理实践中有了越来越多的市场经济的要素和色彩，到1992年春邓小平同志及时发表视察南方重要谈话一锤定音，终于纠正我国改革和发展的航向之后，是年秋天中国共产党第十四次全国代表大会正式决定将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式，次年春天八届全国人大一次会议通过宪法修正案将“国家实行社会主义市场经济”正式载入现行宪法，我国社会从此进入发展社会主义市场经济的快车道。

　　社会的经济、政治、思想文化等诸要素是相互联系、相互影响的，其中经济是最根本、最具决定性的力量。过去我国在形成高度集中的计划经济体制的同时，也相应地实行高度集权式政治体制和官本位式社会管理模式，以及管理型、秩序型和命令型的行政法律制度。从专制的传统计划经济转向民主的现代市场经济，其意义和影响并不局限于经济领域。在转型发展过程中，原先在计划经济条件下形成的某些传统的僵化的思想观念、政治体制、法律制度等，也会受到经济转型发展的影响而相应地发生一系列日渐深刻的变化。对于行政法来说，这种影响同样是广泛、深刻和巨大的。对此，我国行政法学界已形成普遍的共识，并予以高度重视。例如，1992年10月召开的全国行政法学年会将“市场经济与行政法”作为一个重点议题加以讨论，1993年底召开的全国行政法学年会则以“市场经济与行政法”作为会议主题，《行政法学研究》、《中国法学》、《法学研究》、《法制日报》等许多法学核心报刊都特设了“市场经济与行政法”专栏，以推动有关市场经济与行政法的相互关系和影响的研究。学者们指出，在经济体制转换过程中，我国行政法的外部环境因素发生了经济方面、政治方面和社会方面的一系列重大变化，这种变化对我国行政法产生了一系列重大影响，总体而言就是发生了民主化、科学化、法治化的转型发展。其具体表现为这一转型发展过程要求我国市场经济体制下的行政法律制度应当具有如下四个方面的特征：一是具有更多的调节功能和更广的调整领域;二是在体现的意志和利益方面具有多元性、呈现多样化;三是具有更多更强的监督和控权作用;四是在制度设计上应有更多的司法理念和司法保障。关于市场经济条件下行政法的改革与发展，学者们还提出了其他许多有价值的观点，如：在市场经济体制下，应当对政府与市场主体的关系重新定位，将政府的宏观调控职能纳入法治轨道;应加强和完善行政领域立法，认真清理与市场经济不相适应的行政法律和行政立法，制定和完善市场经济发展所迫切需要的行政法律规范;应注意规范行政许可、行政检查、行政处罚、行政收费、行政强制、行政合同、行政指导等行为;应以行政程序法为核心来完善我国行政法体系;应建立健全与市场经济相适应的现代行政裁判和司法审查制度;应重构适应我国市场经济发展和行政法制管理的新控权法等行政法理论基础;等等。[[6]]

　　(3)行政法学的发展和繁荣。正式确立社会主义市场经济体制后的10多年来，我国的行政立法活动与行政法学研究活动在转型发展的过程中逐渐形成良性互动的局面。围绕行政法律制度建设的重大理论与实践问题开展了许多学术研讨活动，例如就《行政诉讼法》的贯彻实施，行政法学的基础理论，行政行为的理论与实践，市场经济与行政法的关系，行政处罚法和立法法的制定，地方立法、行政执法的主体及其程序，依法行政与规范政府行为，行政许可、行政强制、行政指导、行政合同行为，行政审判困境与改革思路，行政执法和机构改革，行政程序制度建设等诸多问题召开了一系列学术研讨会，取得了丰富的思想成果，大大推动了我国的行政法学研究水平。最近10多年来，行政法学、行政诉讼法学方面的教材、论著的出版呈现空前繁荣的局面。例如，行政法学的专题性研究成果大量涌现，主要涵盖行政权力、行政组织、公务员制度、行政行为、行政处罚、行政合同、行政指导、行政程序、行政复议、国家赔偿、行政监督、行政法制史等领域，对外国行政法和比较行政法的研究成果也大大增加;行政法学研究成果从总论拓展到分论，已出版20余种关于部门行政法的著作。

　　要而言之，进入20世纪90年代以来，随着经济体制改革目标的最终确立和政治体制改革的深入开展，我国行政法治发展取得了长足进步。与以前相比，这一时期行政法律制度建设发生了以下几个方面的重大变化：第一，法治观念逐步强化。改革开放以来，在反思传统人治观念的基础上，我国行政法逐步确立起核心的法治观念，进入20世纪90年代之后，又把“依法治国”确立为基本治国方略，并且上升为宪法原则。第二，行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。行政诉讼法的颁布，使权力结构的重心开始发生偏转，20世纪90年代颁布的国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法促进了这一调整，初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化，政府开始逐步转变职能，将部分职能让渡于社会。第四，行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五，行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。[[7]]

　　我国行政法治获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了我国行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了社会主义市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了我国行政法追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了我国行政法治在21世纪获得更稳健发展的新任务。可以说，这对于完善我国行政法的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进宪政和行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使中国行政法治能以良好的形象和基础在新世纪获得更快更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。

　　二、世纪之初中国行政法治的机遇和挑战

　　(一)对行政法治内涵的认识发展过程

　　现代市场经济是一种法制经济，发展民主政治也必须同加强法制建设紧密结合才可能落到实处。这是因为对于一个社会的经济与政治的健康发展来说，作为保健因素的法律制度具有全局性、稳定性和长期性。故发展社会主义市场经济和民主政治需要有健全的现代法制来保障，须逐步实现市场经济活动的高效化和规范化，实现社会主义民主的制度化和法律化。鉴于我国法制建设现状与改革开放和现代化建设的要求还存在不小的距离，因此加强法制建设，实行依法治国，就成为世纪之交和世纪之初坚持中国特色民主法制理论，在现代宪政精神指引下不断改革和完善国家和社会事务管理机制的理性选择。为此，中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，九届全国人大二次会议通过修正案方式将其载入现行宪法(修正案第十三条)上升为国家意志，作为实现国家长治久安的重要保障确立下来，具有划时代的意义。依法治国方略的确立和法定化、制度化，为新世纪我国在追求宪政目标的前提下加强行政法律制度建设，推动行政法治进程提供了难得的机遇，也提出了更高要求，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　“依法治国、建设社会主义法治国家”是一个宏大的社会系统工程，行政法治是重要因素之一，特别是依法行政则首当其冲地成为重点、难点和基础环节。这是因为：(1)法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的承担任务者是行政机关，因为我国现行法律中80%以上主要由行政机关负责实施。如果没有科学合理、坚强有力的依法行政的机制，则立法机关的努力成果(即通过的法律、决议、决定等等)将形同虚设，依法治国方略也就难以落实到位，因而依法行政这一看似非常普通的行为要求就成为依法治国的重点环节。(2)行政权力行使过程的重要特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的顽强倾向，这就容易使掌握行政权力的人们习惯于按个人意志办事，而忽视依法行使行政权力，故从宪政的角度来看，依法行政也是依法治国最难实现的环节。(3)从行政法制实务来看，依法治国是依法行使公共权力的过程，主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等诸多环节，其中依法行政是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，所以也是依法治国的关键性的基础环节。

　　依法行政(rule by law on administration，或administration According to Law)是早期资产阶级思想家提出来的，其背景是在西方资产阶级革命初期，新兴资产阶级力量占优势的国会用其制定的法律去规制封建贵族保守势力占优势的政府的行为，而且当时的公共行政管理非常简单固定，故要求政府成为国会意志(主要表现为国会通过的法律)的单纯执行者，“无法律即无行政”，这是早期依法行政理念的要义。尽管各国历史背景和法律传统不同，但可以说依法行政原则的提出毕竟再次给古老的法律注入了新的内容和活力(此前是宪法的出现及宪法原则的确立曾给古老的法律注入新的内容和活力)，因此依法行政就逐步成为近代法治国家普遍奉行的政府行为准则。在我国，依法行政原则于20世纪80年代末、90年代初被明确提出来后，逐步受到法学界和实务界的高度重视和广泛讨论。[8]

　　一般认为，在狭义上行政法治(rule of law on administration，或administrative Rule of Law)与依法行政是同一概念，在广义上行政法治的含义和内容则比依法行政更为丰富深刻。可以说，从宪政视角来看，行政法治是法治原则在行政领域的体现，或者说是实现法治原则的必然要求和主要领域，就现阶段的我国而言也是依法治国方略得以实现的关键之一。有学者提出，行政法治原则主要有三项内容：一是依法行政，二是以法管理，三是权责统一，这显然是将依法行政作为行政法治的内容之一来看待。[[9]]还有学者撰文提出，行政法治包括六个要件和两大精神支柱。这六个要件是：1.法律规范的正当性;2.依法行政原则;3.正当程序原则;4.行政裁量禁止恣意原则;5.司法审查原则;6.责任行政原则。这两大精神支柱是：1.民主行政，指在行政上对国民的意见加以反映，也即为国民服务并以民意为主的行政，它侧重于行政法治内涵的正当性、合理性;2.法治行政，指将国家行政机关的行政管理活动置于宪法和法律的控制之下，限制滥用自由裁量权，政府与相对人平等守法和承担法律责任，它侧重于行政法治外延的合法性。而行政程序是联结这两大精神支柱的桥梁和纽带，是行政法治运作的枢纽。[[10]]从行政法-政治分析的角度还可看到，行政法治化进程也是行政的民主性逐渐增强的过程，行政法治是充分体现了民主精神的行政过程和状态，这是行政法治的一个重要内涵。形象言之，犹如“法制+民主=法治”的提法，这里也可认为，“行政法制+民主机制=行政法治”。而包括苦情处理、行政复议、行政诉讼、行政赔偿在内的行政救济制度，则是实现行政法治目标的非常重要的纠错性、补救性制度保障。

　　由于时代不同、国家不同和看问题的角度不同，各国行政法学界对行政法治内涵的理解及其强调的重点也有所差异，例如：德国强调法律优越与保留，法国强调公共权力和公务行为受行政法支配，英国强调越权无效，美国强调正当法律程序，等等。在我国，提出行政法治原则的背景是：随着改革开放和思想解放的深入，经济民主、政治民主和社会民主出现前所未有的发展(其间也经历了若干曲折)，加之被确立为我国经济体制改革目标模式的市场经济应是一种体现了新型政企关系的民主法制经济，这就为依法约束行政权力，强调民主行政和法治行政，提供了政治经济基础和现实必要性。从立法实践来看，最近10余年来行政诉讼法、国家赔偿法(行政赔偿是最主要内容之一)、行政处罚法、行政许可法等一系列重要行政法律的相继颁行，正式建立起了从程序控制和法律救济的角度对行政行为加以有效监控的法律机制，提供了贯彻行政法治原则的法律条件，有力地推动了依法行政以及整个依法治国的实践。可以说，行政法治目标和原则的确立也是我国市场经济、民主政治和法制建设深入发展的逻辑结论，是世纪之交确立依法治国方略后对行政法律制度建设提出的必然要求。

　　(二)世纪之初我国行政法治发展面临的机遇、挑战和重大课题

　　进入21世纪的中国行政法学界，应当高度重视和认真研究所面临的一系列重大机遇和挑战，例如：知识经济和新技术革命(网络化)对我国行政法带来的机遇和挑战;经济全球化和世贸组织(WTO)规则对我国行政法带来的机遇和挑战;实施西部大开发战略和振兴东北战略等区域发展战略对我国行政法带来的机遇和挑战;政府与企业、与市场、与社会的关系调整变化对我国行政法带来的机遇和挑战;政府信息公开、公民参与行政、行政主体多元化、行政权力社会化等行政民主化进程对我国行政法带来的机遇和挑战;管理虚拟世界(网络社会)与建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新对我国行政法带来的机遇和挑战。必须紧紧抓住机遇，勇敢迎接挑战，中国行政法治才有美好的前景。

　　世纪之初，中国行政法律制度建设需要系统深入地研究解决一系列新情况、新课题。例如，关于行政主体制度的发展和完善，关于各类行政行为特别是新型行政行为的规范化、法治化，关于公私财产管理和保护的行政法制建设，关于建立健全以行政公开为重点的行政程序制度，关于建立人大监督专员制度，关于怨情申诉的制度化，关于抽象行政行为的司法审查，关于行政赔偿和补偿救济制度的完善，关于完善一国多法域带来的行政法冲突解决机制等等，这些都是世纪之初行政法治发展进程中亟待系统深入研究解决的重大课题，下面择要略加讨论。

　　1.关于建立人大监督专员制度。

　　监督专员制度(Ombudsman)是由监督专员对行政机关(一般还包括其他国家机关)及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。它发端于瑞典的议会司法专员公署制度(Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman,简称JO)。第二次世界大战后，监督专员制度在许多欧美国家及一些欧美以外国家甚至行业性、区域性组织(如欧洲议会)得到发展，已成为许多市场经济发达的民主法治国家监督体制的重要组成部分。现在，各种类型的监督专员制度分布世界各地，据统计已有超过70个国家建立了议会监察专员制度，仅国际监察专员协会的国家成员就超过50个，其发挥的作用和影响日益增大，其成功经验值得重视。

　　那么，我国有无必要和可能建立人大监督专员制度，从而进一步拓展对于行政权力的监督?笔者认为，在按照社会主义市场经济和民主法治的要求推动我国监督制度创新的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员，作为完善现行监督体制的一项重要改革措施，以拓展监督方式和救济渠道。因人大监督专员是一种监督面较宽、独立性很强、跨区域设立的高级职位性监督机关(此项制度正式实施后，监督专员也不是按行政区划和系统逐一派出，而应跨区域和有选择地派出)，由全国人大常委会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权及临时处置权，故设立人大监督专员有助于避免地方(部门)保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强监督行政法制的客观需要。由于设立人大监督专员是对常规监督体制的重要补充，也是我国人大制度的新发展，同时也涉及观念上、体制上、政策上的一系列问题，故亟需进行系统深入研究，并尽快加以试点和推行。

　　2.关于怨情申诉的制度化。

　　怨情申诉也叫苦情处理，属于行政救济的范畴，在各国行政法制中有不同形式的表现。日本行政法中，苦情处理已是一项比较成熟和规范的制度，其行政法学教科书中几乎都列专章加以论述。已经译介到我国的权威著作如室井力主编、吴微翻译的《日本现代行政法》(中国政法大学出版社1995年出版)的第十五章，和田英夫著、倪健民等翻译的《现代行政法》(中国广播电视出版社1993年出版)的第四编第三章，都专题论述苦情处理制度。但是，从我国的现实情况看，怨情申诉的法律调整机制尚不健全，有关理论研究也大大滞后，亟需加以弥补。

　　现代行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处在所难免;而任何一种救济方式都有其局限性，故需不断拓展行政法的救济渠道和完善救济制度。尽管我国已实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实践中受到行政复议、司法审查的具体行政行为只是少数而已(仅从行政处罚行为来看，最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为实际上仅占行政处罚事件的万分之一左右)，相对人认为受到行政伤害却无法通过行政复议和行政诉讼得到救济的情形仍然不少。例如，在行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂，公民理应获得行政奖励而未能获得，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，公民遇到这些情况后都难以通过现行的行政复议或行政诉讼等常规渠道获得救济，其他的传统渠道(如信访)也不够规范和缺乏权威，而且稳定性差、保障力弱。因此，为适应我国市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新情况，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，应在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、行政首长公开电话和接待日等既有救济制度的基础上，积极探索新的救济渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位及其成员并负责为之申诉行政怨情和争取救济的制度，在各级政府设立怨情申诉专员等等，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政失误和不足之处，切实保证行政的合法合理合情，且在公民受到行政伤害后能通过法定和规范的渠道得到有效救济。可以说，这是在我国市场经济和民主政治不断发展的新形势下如何充分保障公民合法权利的行政法学新课题。

　　这里要特别提及信访制度的法治化改造问题。众所周知，政府信访工作多年来在维护社会稳定、改善政府与人民群众的关系方面发挥了积极作用。在社会转型发展进程中，各种利益矛盾突出，信访事件数量大、范围宽，信访工作面临许多新情况、新问题和新机遇。各地正结合实际加强政府信访工作的制度建设和队伍建设，以从根本上解决长期存在的政府信访工作法律定位不明、主观随意性大、权威性不足、职权和职责不落实等问题。要进一步加强信访立法，提高信访工作法治化水平，使政府信访机构具有沟通、咨询、解释、指导、劝戒、建议、调查、协调、服务、投诉、公布事实等职能，并具有完善的程序制度，使其能够解决一般的行政申诉并予以相应的权利救济，逐步做到政府信访工作的制度化、规范化、高效化和亲民化，有助于改善政府和行政机关的公众形象。

　　3.关于抽象行政行为的司法审查。

　　近年来我国行政诉讼的实践中，因受案范围限制而对行政行为的监督不力和对行政相对人合法权益救济乏力的问题日显突出，其中由于行政争议的本源“属于抽象行政行为，未纳入受案范围”，则常常是造成一些行政争议无法获得有效救济的法定理由。因此，许多学者提出并加以论证，应扩大司法审查范围，将抽象行政行为纳入司法审查的对象范围，这是政治民主、行政民主制度发展到一个新阶段的重要标志。随着我国市场经济和民主法治的发展，行政法理论和实务工作者需要重新认识和调整对抽象行政行为的监督机制。正在起草中的我国统一行政程序法典专家建议稿第11稿中，将制定行政规范性文件这一类抽象行政行为的的程序规范单列一章，便于对其进行司法审查。从根本上解决抽象行政行为的法治化，乃是我国行政法理论建构和制度建设(特别是关于行政法的救济理论与实务)亟待突破的一个重大现实课题。

　　4.关于一国多法域带来的行政法冲突之解决。

　　香港特别行政区和澳门特别行政区的设立，突破了关于单一制国家内一般只存在一种法律体系的传统法学理论，在统一的中华人民共和国内开始同时存在两种法律制度，即内地实行的社会主义法律制度和特别行政区实行的资本主义法律制度;同时将存在三种法律体系，即社会主义法系、普通法系和大陆法系。这种一国两法制三法系多法域并存的局面即“一国多法域”的新格局，成为中国法律制度发展进程中出现的一大新特点。[11]在这种新格局下，由于区际的经济与社会交流互动日益增多，以及法理念、法律制度、法律组织结构和人才知识结构等法文化上的差异，必然会在法制运作中产生越来越多的区际法律冲突包括区际行政法冲突，需要妥善加以解决，逐步整合起来。故探讨此类行政法冲突的原因和解决途径，就成为世纪之初我国行政法理论与实践的重大现实课题，需要内地和港澳台的行政法学者对此加以系统和长期的研究。

　　本文原载于《河南省政法管理干部学院学报》2004年第3期