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[!--falvfenlei--] 刘强:农地制度论

       2017-10-26 14:56:10

  引 言

  我国现行农地制度的基本框架是“集体所有,按户承包”。在产权安排方面,实行“两权分离、公有私用”,土地所有权属于村组集体经济组织,承包经营权属于本集体经济组织的农户;在微观经营组织构建方面,以农户家庭为基本经营单位,培育家庭农场、专业合作社等新型经营主体。已经初步形成了适合中国国情、具有中国特色的农地制度。

  回顾实行家庭承包经营以来的历程,经过一轮承包十五年的探索实践,目前,全国农村二轮承包三十年的期限也已经普遍过半,距二轮承包期满一般还有十二三年的时间。而一些实行承包经营较早的地方,距二轮承包期满已经不足十年了。比如,安徽省小岗村1978年12月率先实行承包经营,1993年12月一轮承包期满,到2023年12月二轮承包将期满,只有7年的时间了。

  同时应当看到,农地制度是最基本的农业经济制度,农经界对农地制度非常关注,关于农地制度的讨论甚至争论较多。尤其是,二轮承包期满后,农地制度将是什么样的安排?如何完善顶层设计?出台哪些具体政策?这是当前面临的一个重大课题。需要进行全面深入研究,科学审慎形成意见和方案;中央需适时公布三轮承包的意见和方案,最迟不能晚于2023年。

  基于十几年来对农地制度持续的学习思考和调查论证,本文就此课题作研究探讨。

  一、我国农地制度的基本经验

  农地制度是农业农村经济发展的基础性制度。纵览我国几千年农耕史,以农户家庭为生产经营单位一直是最主要的农业组织形式。新中国成立时,中国共产党和人民政府响应亿万农民的期盼,实行土地改革,把农村的最重要的胜利果实——土地分给千家万户的农民,使广大农户获得了最基本的生产资料,也是农民最基本的社会保障。为完成生产资料的社会主义改造,随后又将农民的土地归入高级社,从而建立了农村土地集体所有制。而后历经人民公社时期,直至农村改革开放,实行家庭承包经营制度,农村土地集体所有制没有再更迭过。改革开放的最大成果,是在坚持农村土地集体所有制的基础上,使农业生产回归家庭经营,形成了具有中国特色的“集体所有、按户承包”农地制度。从而极大地释放了农业生产力,促进了农村经济的发展。

  实行家庭承包经营后,中央确定一轮承包的期限为15年,二轮承包的期限为30年。笔者认为,为期15年的一轮承包,可以看作是我国家庭承包经营制度的试运行期;在一轮承包经验教训的基础上,二轮承包制度有所完善。总体看,经过30多年的探索与实践,主要得到了以下四个方面的经验。

  (一)坚持农村土地集体所有。历史实践表明,农村土地集体所有制是适合我国国情的产权制度。上世纪五十年代中后期,我国开展了农业合作化运动,完成了对生产资料的社会主义改造,农村土地实行集体所有制。后经历人民公社时期,直到八十年代推行家庭承包制,至今这一制度没有动摇过。

  杜润生先生回忆说:“讨论时有些不同意见,对土地公有,有人主张土地国有,不搞集体所有,但多数不赞成。因为国有最终也要落实到谁管理。在前苏联,虽然说是国有,后来是集体农庄长期使用。实际上是集体所有代替国有。”杜老指出:“土地是自然物,是一国之土,国家总是要管理的,必须保留某种权限。”从杜老的论述可以看出,国有或者私有都不是农地所有权制度的合宜安排,而集体所有制则是适宜的。

  我国宪法规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。2013年12月,习近平总书记在中央农村工作会议上强调:坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”。农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式,农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度,就要坚持农村土地集体所有。(《十八大以来重要文献选编》第668页)

  (二)坚持家庭经营基础地位。家庭经营这种组织形式并不是中国农民的创造,世界各国的农业,无论是历史上还是现阶段,无论是发达国家还是发展中国家,以家庭为基本经营单位都是其农业的普遍组织形式。这是由农业的特点和要求自然形成的。

  上世纪七十年代末以小岗村为代表的由“集体经营”到“承包到户”的革新,确实是中国农民的伟大创造。家庭承包制源于自留地和包产到户两个方面的实践,探索出了不触动集体所有权、把经营权回归农户的“两权分离”农地制度,重塑了家庭经营的基础性地位。

  家庭经营是农业的自然要求,是世界农业的普遍组织形式,家庭经营在农业中的基础性地位不可动摇。同时也要认识到,我国农业实行家庭承包经营后,尽管一家一户的经营规模小,与其他国家的产权制度也不同,但这种组织形式的本质是家庭农场。发展适度规模经营,培育新型农业经营主体,构建新型农业经营体系,需以普通农户这种组织形式为基础,而不可忽视或排斥普通农户。在相当长时期内,普通农户都是农业经营体系的重要组成部分。

  (三)应有较长的土地承包期。土地承包期应长期化,让农民对生产经营有稳定感。杜润生先生曾说:从农业固定资产的投资效益来说,承包期限长一点,可在10年以上,鼓励农民作长期打算,以利于改良耕地,增加投入,提高生产,避免掠夺式经营。1984年的“一号文件”,正式提出土地承包期延长到15年以上,满足了群众长期稳定的要求。1993年10月,杜润生在一次讲话中指出:必须使土地承包权长期化,短期副作用大。今后使用权长期化,30年50年都可以。1993年11月,中发[1993]11号文件明确:为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。

  从一轮承包和二轮承包的实践看,以30年为承包期限是适宜的,符合农业生产的特点,符合农民群众的需求,具有较大的可行性。

  (四)保持土地承包关系稳定。稳定土地承包关系的政策,与承包期长期化政策相辅相成。

  一轮承包期内允许“大稳定、小调整”。1993年,杜润生先生指出:土地使用权可以长期化,生不增、死不减,添了人口不给加土地,老人死了不给减土地,产权要固定一个时期,用国家法律形式予以公布。中发[1993]11号文件提出,为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。

  二轮承包以来,特别是《农村土地承包法》颁布实施后,对稳定土地承包关系作出了更为严格的要求。《农村土地承包法》第四条规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”立法意图是,通过严格控制土地调整,保护土地承包关系长期稳定。

  二、现行农地制度的主要缺陷

  (一)“起点”延包政策不科学。无论一轮承包还是二轮承包,其“起点”政策毫无疑问都是至关重要的,因为“起点”政策是决定新一轮土地承包状况的制度基础。

  在一轮承包的“起点”,实行土地重分、承包到户,重塑家庭经营的基础性地位。但是,由于工作进行得比较匆忙,没能及时引导土地分配时避免承包地细碎化问题,结果是土地按等级均分到户,户均承包地六七块甚至更多,非常零碎,不便于生产。后来才认识到这个问题。

  经过一轮承包15年的运行,土地承包经营制度所表现出的优点、缺陷都已经比较充分。优点不必赘述。缺陷方面主要有两个问题:一是一轮承包“起点”形成的土地细碎化问题。这个问题在一轮承包期内基本没有解决,承包地块细碎化非常普遍、比较严重。二是“人-地”不平衡形成的矛盾问题。由于实行“减人不减地,增人不增地”政策,多年不调整土地,造成了“人-地”关系不对应问题越来越普遍,新增人口没有承包地问题越来越严重。

  有了一轮承包“起点”和十五年承包“期间”的经验教训,二轮承包“起点”本应避免类似的问题,制定实施更为科学合理的政策。但是,遗憾的是,二轮承包“起点”政策仍考虑不够周全。中发[1993]11号文件明确,“为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。”也就是说,二轮承包“起点”采取了延包政策。《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995]7号)提出,“积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。……要根据不同情况,区别对待,切忌‘一刀切’。原土地承包办法基本合理,群众基本满意的,尽量保持原承包办法不变,直接延长承包期;因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的,应经民主议定,作适当调整后再延长承包期。”这是符合农村实际、具有重要指导意义的文件。但是,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)又严格要求,“土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包……。承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。”可以看出,中办发[1997]16号文件精神与国发[1995]7号文件精神不尽一致,相比较而言,国发[1995]7号文件的规定更符合农村实际情况。

  (二)解决土地细碎化问题不力。1982年中央一号文件提出,“社员承包的土地应尽可能连片,并保持稳定。”由此可见,对土地承包工作有可能造成的地块细碎化问题,是有所认识的,是提出了初步意见的。但是,全国农村土地承包工作进展比较快,没能及时引导各地避免承包地细碎化问题。本来,应该总结推广一些地方按粮食产量分配土地的办法,不应普遍实行按土地等级分别承包到户。

  上世纪八十年代初,推行家庭承包制是中国农村一次重大的制度变革,在一轮承包“起点”,工作比较匆忙、政策考虑不周,这有其客观性,对此不应求全责备。但是,在一轮承包“期内”,在二轮承包“起点”,在二轮承包“期内”,都没有给予足够重视,出台能够比较彻底解决细碎化问题的政策,这方面就需要反省和反思了。

  悉数2002年颁布的《农村土地承包法》条款,没有任何关于解决承包地细碎化问题的政策规定,可见对此问题不重视。直到土地承包法实施十年后,2013年中央一号文件提出,“结合农田基本建设,鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题。”中办发[2014]61号文件提出,“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。”2016年中央一号文件提出,“鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”

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