一 案例引入

　　笔者遇到这样一个案例：

　　甲公司使用的国有土地使用权于2016年9月15日到期。此前，甲公司申请过续期，因城市规划问题未获批准，但甲公司继续使用土地至今。客户咨询当地自然资源局，这种情况下收回土地使用权是否应给予补偿。自然资源局工作人员答复，土地使用权到期，地上房屋仍归原房屋所有权人所有，该种情况下收回土地使用权，应当走征收程序，对房屋等建筑物、地上附着物进行补偿。

　　笔者通过检索发现，威科现行法律信息库在《中华人民共和国土地管理法》(2004.08.28生效)第五十八条上关联了《关于不符合城市规划提前收回国有土地使用权补偿的法律分析及法律服务》(作者:刘涛泰和泰律师事务所发布日期: 2018.04.16)，该文记载确实有一种观点认为，地面房屋的所有权属于所有权人所有，不应当适用国有土地使用权收回程序，应适用征收程序，按照房屋征收法律关系处理。笔者认为，该观点值得商榷。

　　二法律条文含义分析

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　　法律分析

　　(1)《中华人民共和国物权法》(2007.10.1生效)

　　第一百四十九条 住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。

　　非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

　　根据上述法条可知，住宅建设用地使用权期间届满的自动续展，故不应存在到期收回的问题。对此，2016年12月8日生效的国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函(国土资厅函〔2016〕1712号)已经明确，住宅建设用地使用权期间届满的，1)不需要提出续期申请;2)不收取费用;3)正常办理交易和登记手续，涉及“土地使用期限”仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期，并注明：“根据《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》(国土资厅函﹝2016﹞1712号)办理相关手续”。因此，土地使用权到期收回指的应当是非住宅用地，例如工业用地、商业用地等。基于此，本文以下涉及到的土地使用权对应的土地用途均为非住宅用地。根据上述法条第二款的规定，这种用途的土地使用权期间届满后办理续期，应当按照法律的规定办理，注意此处规定的依据是法律，不包含行政法规。但该土地上的房屋及其他不动产的归属问题，适用约定优先原则，即尊重土地出让合同的约定，没有约定或约定不明确的，才依照法律、行政法规的规定办理。注意，此处规定的依据包括行政法规，即在没有约定或约定不明的情况下，行政法规可以作为确定房屋及其他不动产归属的依据。所以，我们可以得出这样的结论：土地使用权到期收回的，地上房屋等建筑物的归属问题，土地出让合同有约定的按约定确定权属并进行补偿，没有约定或约定不明的，按照法律、行政法规的规定确定权属，确定是否给与补偿。故以下仅研究没有约定或约定不明清楚下的补偿问题。

　　(2)《中华人民共和国土地管理法》(2020.01.01)

　　第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

　　(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的;

　　(二)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

　　(三)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;

　　(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

　　依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

　　《中华人民共和国土地管理法》(2004.08.28)第五十八条的内容比上述内容多了一项，其他内容一致。

　　从上述法律条文可知，人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权，需对土地使用权人应当给予适当补偿的情形仅是为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地这一种，不包括其他。因此，通过分析该法条，不能得出土地使用权到期收回应当对房屋等建筑物进行补偿的结论。

　　通过360百科词条检索发现，征收是指征收主体国家基于公共利益需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为，前提是为了公共利益需要。收回，是指把出去的财物又拿回来。通过比较发现，收回的范围比征收要广，征收的条件较为苛刻，首先要基于公共利益的需要，而收回不需要，故两个概念所表述的含义不同。结合《中华人民共和国土地管理法》(2020.01.01)第五十八条的规定，可以这样理解，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地，自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权，这种情况类似于征收，故需要给于适当补偿。土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准，自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权，这种情况下的收回与征收完全不同，但是否应给于补偿，本条没有规定。

　　(3)《中华人民共和国城市房地产管理法》(2020.01.01生效)

　　第二十二条 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

　　土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

　　《中华人民共和国城市房地产管理法》(2009.08.27生效)第二十二条的规定与上述内容一致。

　　通过分析上述法条可知，土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准，土地使用权由国家无偿收回。但是，对于地上房屋等建筑物是否给予补偿，该条文没有规定。

　　而通过分析本条第一款可以得出这样的结论，土地使用者申请续期的，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准，也就是说，只有根据社会公共利益需要收回该幅土地的，政府才能不批准续期。但是，既然是基于公共利益需要收回土地，那么根据《中华人民共和国土地管理法》(2020.01.01)第五十八条第一款第(一)项的规定，应当给予给于适当补偿。因此，是否可以进一步得出这样的结论：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者申请续期，但根据社会公共利益需要收回该幅土地，政府不批准续期而收回土地使用权，应当对地上房屋等建筑物和其他附着物进行适当补偿。

　　我们再进一步分析，土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期，那么就不存在政府需要批准的问题，也不需要考虑社会公共利益，这种情况才符合本条第二款规定的土地使用权无偿收回的情况。该种情况是否需要对地上房屋等建筑物给予补偿，该条文没有规定。

　　通过分析该法条，我们可以得出这样的结论：土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期和申请续期未获批准，在地上房屋等建筑物的补偿问题上，会产生两种不同的结果，前者是否补偿待定，后者应当给予适当补偿。

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　　行政法规分析

　　《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990.05.19生效)

　　第三十九条 土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。

　　第四十条 土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。

　　第四十一条 土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。

　　通过与《中华人民共和国城市房地产管理法》(2020.01.01生效)第二十二条(以下简称“第二十二条”)进行比较可见：

　　(1)该条例的这三条的规定较为绝对，没有考虑土地使用权人未申请续期和申请续期未获批的情况，用一刀切的方式规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。

　　(2)这三条规定了土地使用权因到期而终止，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，解决了对地上房屋等建筑物和其他附着物是否给予适当补偿的问题，这比第二十二条的规定清楚。

　　(3)这三条是旧的，是国务院制定的条例，是行政法规，第二十二条是新的，是人大常委会制定的法律，新法优于旧法，法律效力高于条例。

　　(4)上述暂行条例仍然有效，这三条还是有效的，对于第二十二条没有规定的地上建筑物、其他附着物是否应给予补偿的问题，除非有新的法律规定，否则还应当适用这三条，即由国家无偿取得。

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　　地方性法规分析

　　《深圳市土地征用与收回条例》(1999.07.01生效，修订后于2019年11月13日实施)第二十三条规定，有下列情形之一的，主管部门或派出机构可以无偿收回该宗土地及其地上的建筑物、附着物：

　　(一)出让合同规定的年期届满的;

　　地方性法规关于土地使用权到期收回后地上房屋等建筑物归属的规定较少，上述规定是目前笔者能够找到的最新、最全面的规定。通过分析该规定可知，深圳市辖区内，出让合同规定的年期届满，主管部门不仅可以无偿收回该宗土地使用权，还可以无偿收回地上建筑物、附着物，且主管部门的派出机构也有权收回，就是否补偿的问题上，与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990.05.19生效)第四十条的规定一致。从这一点来分析，上述第五十八条、第二十二条规定的土地使用权到期收回，对于地上房屋等建筑物和其他附着物应当是随同土地使用权一起无偿收回。

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　　法律理论分析

　　土地使用权人在缴纳出让金、取得取得土地使用权时，作为善意的、理性的商人，其有义务、有责任知道或要求出让方确认出让的土地使用权对应的地块用途、土地使用权的到期日期。基于此，土地使用权人在使用土地建设房屋等建筑物时也应当合理遇见房屋等建筑物的使用寿命，并根据房地一体的原则，对房屋使用寿命做出合理且与土地使用权到期日期相匹配设计。否则，由此造成的损失，是因土地使用权人非善意、不理性的原因所致，应当由其自行承担，不应再获得补偿。但是，如果土地使用权出让合同对有约定，那这是土地使用权人和出让方就土地使用权期限届满后地上房屋等建筑物归属做的事前安排，可以给予支持。从另一方面来讲，如果将土地使用权出让合同定性为行政协议(虽然2020.1.1生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号未明确将土地使用权出让协议定性为行政协议，但土地使用权出让协议的性质在理论上还是颇有争议)，那是否允许土地使用权人与出让方签署与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《深圳市土地征用与收回条例》的规定向冲突的约定，还是有很大的探索空间。