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行政处罚法修订:拟明确乡镇街道有处罚权,扩大地方立法空间

2020-06-30 南方都市报 A- A+

  行政处罚法迎来全面修改。6月28日,行政处罚法修订草案提交十三届全国人大常委会第二十次会议审议。修订草案明确乡镇政府、街道办事处可取得部分行政处罚权,同时,增加了行政处罚种类,扩大地方性法规的行政处罚设定权限。

  行政处罚法迎全面修改

  南都记者了解到,行政处罚是行政机关有效实施行政管理,保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行行政处罚法于1996年由第八届全国人大第四次会议通过,2009年和2017年先后两次作了个别条文修改,对行政处罚的种类、设定和实施作了基本规定。

  值得一提的是,本轮修法也是行政处罚法实施以来的一次全面修改。

  谈及修法原因,全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟表示,行政处罚法实施以来,对于规范行政处罚设定和实施,增强依法行政理念,依法惩处违法行为,解决乱处罚问题,保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用。为贯彻落实党中央重大改革决策部署,推进国家治理体系和治理能力现代化,加强法治政府建设,完善行政处罚制度,解决行政执法实践中遇到的问题,有必要修改行政处罚法。

  乡镇、街道或取得部分行政处罚权

  近年来,中央加大综合行政执法体制改革力度,推动行政执法下沉,但由于街道乡镇没有行政处罚权,实践中出现了街道乡镇对违法行为“看得见却管不着”,而区县相关部门“管得着却看不见”现象。

  北京行政学院教授金国坤举例称,2017年,北京市各区城管执法分队全部转隶至街道,各城管执法队由区城管执法局统一管理调整为以街道办事处为主的双重管理。但其他部门还是派驻机构,没有转隶人员。一些职能部门只愿意参加由街道牵头的联合执法或实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法。这也导致没有执法权的街道办事处在牵头执法过程中执法效力大打折扣和弱化。

  为解决上述问题,修订草案增加规定:省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。

  也就是说,按照上述规定,乡镇政府、街道办事处可取得部分行政处罚权。

  “按照现行行政处罚法规定,只有县级以上政府职能部门才有行政执法权,街道、乡镇是没有执法权的。”金国坤告诉南都,修订草案授予了省级政府决定权,乡镇政府、街道办事处可根据省级政府授权取得部分行政处罚权。

  金国坤还表示,“部分行政处罚权”是指与基层管理密切相关的处罚权限,例如对违法建设、破坏环境卫生等行为的处罚权限,新法实施后各省还需要制定相应的授权清单。

  地方性法规可补充设定行政处罚

  南都记者了解到,现行行政处罚法对地方性法规可以设定的行政处罚有明确限制。

  例如,第十一条规定:地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

  多年来,一些地方人大同志反映,现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严,地方保障法律法规实施的手段受限,建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。

  为发挥地方性法规在地方治理中的作用,修订草案增加规定:地方性法规为实施法律、行政法规,对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规拟补充设定行政处罚的,应当通过听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关作出说明。

  在金国坤看来,上述规定将赋予地方性法规更大的立法空间,比如上位法明确某类行为属行政违法,但未规定处罚措施,按照修订草案,地方性法规也可以自行规定行政处罚。

  如何防止地方滥用行政处罚设定权限?金国坤称,地方性法规由地方人大立法,其行为也受到一定限制,比如,不能与上位法相矛盾,从程序来看,设区市人大制定的地方性法规还要经过省级人大批准。

  行政处罚种类新增通报批评、降低资质

  现行行政处罚法第八条列举了七项行政处罚种类。一些意见反映,行政处罚法未对行政处罚进行界定,所列举的处罚种类较少,不利于行政执法实践和法律的实施。

  据此,修订草案增加行政处罚的定义,明确行政处罚是指行政机关在行政管理过程中,对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

  同时,增加规定通报批评、降低资质等级、不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业、责令停止行为、责令作出行为等行政处罚种类。

  金国坤解释,此前实践中一些常用的行政处罚并未纳入行政处罚法,但地方性法规中已作出规定,因此修订草案增加处罚种类是对实践和地方立法的总结。但他也表示,新增的“责令停止行为”及“责令作出行为”,更多体现的是对违法行为的纠正,是否应作为行政处罚种类值得进一步探讨。

  为避免“多头执法”现象,现行行政处罚法规定了“综合行政执法”制度,即将多部门共同管理的事情,集中于一个部门进行管理和处罚。

  围绕相对综合行政处罚权制度如何落实,国家层面陆续出台《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等系列文件,对该项制度进行规范,但各地综合执法队伍职责、标准、制度等不统一现象也引发关注。

  为此,修订草案还明确了综合行政执法的法律地位,增加规定:国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域实行综合行政执法,相对集中行政处罚权,由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚。

  1000元以下罚款可当场作出

  为防止行政处罚中“乱罚款”的现象,《行政处罚法》仅对违法事实清楚、证据确凿、情节简单的行政违法行为规定可适用简易程序处罚,即由一名执法人员当场作出,且对个人和法人罚款限额分别规定为五十元以下及一千元以下,超过规定数额就需适用一般程序。

  有观察称,这一规定在实施初期极大地遏制了乱罚款现象,但随着我国经济社会快速发展这一数额规定已经明显滞后,制约行政效率。

  全国人大代表陈紫萱就曾在2018年全国两会期间提出建议,提高适用简易程序的罚款限额。

  陈紫萱表示,由于收入水平的提高、物价指数的上涨等原因,该数额标准已经脱离实际,严重背离过罚相当原则。在现有的法律法规规定中,设定罚款数额在五十元以下的行政处罚已经不多,大多数行政处罚都需要适用一般程序,增加执法成本。

  她也提到,处于下位法的治安管理处罚法、道路交通安全法、出境入境管理法等法律中,已经突破上位法行政处罚法该项规定,将相关领域行政处罚适用简易程序的罚款限额提高至二百元乃至五百元,也就是说,“不同法律的规定不一致导致法律适用的争议”。

  本轮修法中,修订草案也吸纳了上述建议,将行政处罚适用简易程序罚款数额提高:将对公民和法人的处罚数额由五十元以下和一千元以下,分别提高至二百元以下和三千元以下。

  有观察指出,上述修改可减少当事人负担,增加行政处罚便利性。