杭州因水而生、因水而名、因水而兴，江、河、湖、海、溪“五水共导”，拥有长度近一万公里的河流、面积超过十万公顷的湿地。这些河流和湿地，是天堂命脉、城市之肾，是大自然给予杭州的恩赐，也是杭州区别于其他城市的独特标识。

　　2020年6月，杭州市委、市政府召开的新时代美丽杭州建设推进大会上，“湿地水城”作为新时代美丽杭州的鲜明标识被提出。杭州将规划构筑“一城、三带、五群、七湖、多点”的湿地保护空间大格局，助力杭州打造闻名世界、引领时代、最忆江南的湿地水城，为打造全国宜居城市建设的“重要窗口”贡献力量。

　　打造“湿地水城”，其前提条件就是贯彻生态文明思想和“绿水青山就是金山银山”理念，将“保护”放到首要位置，而保护湿地，必然需要立法给予规范保障。“湿地立法”正是破局的起点，唯有做到“有法可依”，方能统筹好杭州14万公顷湿地的依法保护、依法管理、依法经营、依法研究，为打造“湿地水城”，创建国际湿地城市，打下坚实的基础。

　　“湿地立法”助力“湿地水城”

　　与湿地利用的漫长历史相比，国内湿地保护的实践相当短暂;与湿地恶化和消失的速度相比，国内对湿地保护重要性认识的提升速度还远远不够。而“湿地保护”的实践之难和“湿地立法”的推进之难，可以概括为以下四个原因：

　　1. 湿地保护规章的法律位阶过低。尽管各地湿地保护法规规章的数量较多，目前也已有27个省、市、自治区制定了省一级的湿地保护地方性法规，但由于没有国家层面专门湿地立法为依据，地方在诸如保护责任划分、保护机构设置、保护经费落实以及生态补偿、土地用途管制等方面的规定并无上位法依据，加大了依法治理的难度。

　　2. 以湿地整体为对象的立法难度超常。相比那些单一生态要素的立法，例如森林和草原等资源的立法，湿地立法要关注不同类型湿地所包含的多种生态要素及其生态系统。

　　3. 条状体制难以应对复杂系统。在湿地保护的实际工作中，地方湿地保护管理部门不仅在监管权限上受到法律授权不足、制度措施空泛等制约，还受到行政体制和机制障碍的限制。由于湿地因其要素繁多、生态系统复杂，立法和执法往往要关涉多个管理部门，又引发了多个权力(利)主体、管理主体及地域主体的协调问题。

　　4.现有法规的价值导向偏重经济价值。现有各省市湿地保护条例，在处罚方式上采用传统资源法律的思路，很少见到以维护湿地生态价值为目的的恢复或补救生态功能的处罚措施。

　　为“湿地水城”打下“立城之基”

　　虽然这是国家层面的难题，但在打造“湿地水城”的当下，杭州唯有发挥“头雁精神”、直面难题、大胆创新，方能贯彻“依法保护、依法管理、依法经营、依法研究”，方能为“湿地水城”打下“立城之基”，方能彰显“重要窗口”的实至名归。

　　而要落实市域层面的“湿地立法”，可以从以下四方面入手：

　　1.汲取“侧重保护制度”的西溪经验。早在2006年2月,杭州市就启动了西溪湿地的立法工作。2011年9月30日,浙江省人大常委会议批准了《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》。近9年来，西溪湿地的保护和利用现状已经充分证明了《条例》的成功，同时也说明，即使在国家、省市层面湿地上位法律缺失的情况下,同样有方法对湿地内的相关行为和活动进行规范和约束,对湿地的水体、地貌、动植物资源、民俗风物等有效保护。

　　而西溪经验最为成功之处，则是其绕开了国家或省级层面在湿地立法时需要的“无所不包”的宏观性、统筹性、科学性，直接侧重“保护制度”。

　　西溪经验中，“保护制度”落实到对全园每个部门、每个岗位、每项工作、每个人头都标定明确的标准和流程上，落实到“绩效考核、招标管理、防汛抗台、岗位操作”等100余项规章制度、应急预案和工作流程上，落实到“目标设计、目标分解、目标量化、量化考核、薪酬设计”五位一体的绩效考核模式上。西溪经验采用一体化保护和一体化管理，直接实现“保护到位”，最大程度避免了发生破坏后复杂的法律公诉和处罚问题。

　　2.数字化智能监管实现“应保尽保”。“侧重保护制度”的西溪经验可以直接推广到有常驻管理部门的湿地公园，但是对于无人管理、地理偏远、湮没无闻的不知名湿地则并不完全合适。

　　对此，应该加强湿地的数字化智能监管，大力发展3S技术、卫星遥感、无人机、植被动态监测体系等高新技术，采用“星—空—地”立体湿地资源动态监测方式，进一步完善湿地生态预警机制，实现湿地资源保护与可持续利用，打造杭州“湿地大脑、生态大脑、城市大脑”。在立法上，则可以依托智能化手段，在监督技术、监督标准、监督频率、考核标准、责任主体上予以规范，实现应保尽保。

　　3.系统梳理湿地保护管理体制机制。市域层面的“湿地立法”应注重系统性，包括管理体制的系统性和管理机制的系统性。

　　管理体制的系统性，是指要优化“条状体制难以应对复杂系统”的弊端，做到一体化保护和管理。应立即积极争取市人大支持，建议并协助市人大尽快开展立法调研，通过制定湿地保护条例，依法界定湿地保护的责、权、利关系，从科学规划、规范管理、生态保护、风险监测等方面，理顺湿地保护管理体制。

　　管理机制的系统性，是指“湿地水城”市域层面的立法应具有统筹性，需要通盘考虑：立法原则上，法律适用范围、湿地保护管理的对象、管理体制和机制、机构建立、政府职责及各部门职责划分、预算和经费的投入机制;湿地工作制度上，湿地的用途管制、湿地分级管理、生态效益补偿制度、湿地的法律地位、湿地的规划、名录管理制度、评价制度、生态保护红线制度、湿地恢复制度、湿地保护与利用制度、湿地的监测、科研和教育制度、环境监管公众参与等;执法操作上，执法的主体、处罚行为的界定、处罚的力度、破坏湿地行为的入刑等问题。

　　4.立法彰显“西溪模式”的可持续发展价值导向。为打造湿地精品、世世相传，湿地的保护和利用必须贯彻可持续发展理念，具体表现在两方面：一是保护和建设资金应自求平衡，要摒弃“贪大求洋”的模式，避免远期造成债务和运营压力，从而推高地方财政负债;二是彰显“三生融合”，统筹好生产、生活、生态三大空间布局。

　　西溪湿地国家公园的保护和利用就是贯彻上述可持续发展理念的鲜明导向。“西溪模式”体现了“金镶玉”的开发理念，即以湿地公园为“玉”，以湿地周边土地为“金”，通过“赋金于玉”实现“金玉成碧”，形成一流的自然与人文生态、良好的人居与创业环境，打响了“游在西溪、学在西溪、住在西溪、创业在西溪”品牌，带动湿地周边土地的大幅增值，不但反哺了该工程150余亿元的前期投入，并且积累了大量资金用于其他项目的生态保护，取得了显著的生态、社会和经济效益，已成为中国湿地保护和国家湿地公园建设的样板。

　　城市学杭州学派将“西溪模式”提炼为“POD模式”。“POD模式”中生产、生活、生态的统筹理念、积极保护生态优先理念、人与自然和谐相处理念、财政平衡低负债理念等等，对于杭州保护好14万公顷湿地具有宝贵的实践价值和参考意义。

　　以“湿地立法”促动高水平建设“湿地水城”，打造更多人民群众共享美好生活的绿色空间，让湿地公园成为城市生态系统的平衡调节器、珍稀动植物的生命基因库、都市生活的心灵栖息地。共绘新时代美丽杭州的“水墨画卷”，共书生态文明之都的“绚丽诗篇”，奋力打造全国宜居城市建设的“重要窗口”。

　　(作者系杭州国际城市研究中心—城市之美研究院研究人员)