为适应农业现代化发展趋势，建立设施农业用地保障长效机制，促进现代农业健康发展。日前，四川省自然资源厅会同四川省农业农村厅印发了《关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称“《通知》”)，应该如何解读?
一、四川设施农业用地管理办法出台
近年来，随着农业现代化水平不断提升，新的农业生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况新需求，面临新形势新要求。一是原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，不能适应发展需要。二是原有政策文件规定设施农业用地由县级自然资源和农业农村部门审查备案，程序复杂，办理时限较长，管理方式有待改进。三是四川省地形地貌复杂，主要以山地、丘陵为主，土地零散，永久基本农田保护比例高，设施农业用地难以完全选址避让永久基本农田，规模化农业生产与发展受限规。四是从“大棚房”问题专项清理整治情况看，个别地方存在以设施农业为名改变土地性质等违法违规用地行为，一定程度上反映出政策有漏洞、监督管理不严格，相关政策还需要进一步完善。五是2019年12月自然资源部会同农业农村部印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)，对原有政策文件作了进一步拓展与延伸，并提出了新的要求。在此背景下，四川省自然资源厅会同农业农村厅通过实地调研，在认真研究并广泛征求省级部门、市(州)主管部门、相关乡镇政府及设施农业经营者意见的基础上，依据相关法律法规，制定出台了本《通知》。
二、《通知》主要内容和特点
(一)进一步明确设施农业用地的范围与规模
设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。为更加便于理解和实际操作，将原有政策文件中的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地整合为生产设施用地和辅助设施用地。相较于以前的文件有两点值得关注：
一是合理控制了规模化粮食作物种植的辅助设施用地规模。根据现代农业的生产特点和发展实际，为更加科学合理地设置用地规模，提高土地利用效率，较原政策文件，增加了规模化粮食作物种植的辅助设施用地规模需控制在种植面积的1%以内的比例限制，并合理设置了上限，即:“种植面积500亩以内的，最多不超过3亩”“种植面积500亩以上的，最多不超过10亩”。
二是强化了规模化养殖辅助设施用地政策支持。为深入贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于稳定生猪生产保障市场供应的有关精神，《通知》规定生猪养殖的辅助设施用地不受15亩上限限制，以保障废弃物处理等设施用地需求。同时，为集约节约用地，允许养殖设施建设多层建筑，但必须符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。
(二)明确规定设施农业用地可占用耕地(永久基本农田)的情形
《通知》在用地划分、使用永久基本农田范围等方面进一步改进突破。归纳起来，有以下两个方面：
一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。考虑到设施农业是从事农产品生产的特点，有别于公路、铁路等基础设施用地，因此明确，设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。
二是对一些设施农业使用永久基本农田作出规定。考虑到兴建设施有利于提高农业生产力，因此，对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许少量使用，同时也确保永久基本农田面积不减少、质量不降低，布局相对稳定。
此外，特别规定，经农业农村厅认定存栏5000头以上的种猪场、年出栏10000头以上的规模养猪场，允许使用“不超过项目用地规模的20%，最多不超过20亩”的永久基本农田。允许使用永久基本农田有利于规模化农业设施用地的选址，促进农业发展。
(三)体现了“优化服务”与“严格监管”相结合
为促进农业产业发展，《通知》进一步简化了用地取得方式。将原需由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，优化为由农村集体经济组织和经营者双方签订用地协议;将原由乡镇政府向县级自然资源主管部门和农业农村部门备案，优化为农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，提升用地取得效率。在用地选址过程中，乡镇政府、县级职能部门要积极主动服务、提前介入，进一步提高选址的科学性、合理性。
同时，《通知》对占用耕地、使用永久基本农田的程序、数质同等补划、数据库更新、核查抽查等进行了严格要求，始终坚持最严格的耕地保护制度。设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后，不涉及永久基本农田补划的即可动工建设;涉及永久基本农田补划的，经县级自然资源主管部门同意后即可动工建设。为严格用地监管，巩固“大棚房”问题专项清理整治成果，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准，控制在“单层、15平方米以内”。
(四)《通知》对促进四川农业健康稳定发展的积极意义
设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我省设施农业快速发展，为有效保障蔬菜、肉蛋奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。
但是，我省设施农业的整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低;科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够;资金投入不足、基础设施、机械装备和生产条件不配套;支持措施不尽完善，发展的规模、质量和效益还有待进一步提高。
2010年以来，原国土资源部会同原农业部先后制定印发了两个设施农业用地政策文件，我省也制定了相应贯彻文件，为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。这次两部门联合制定印发的《通知》是擦亮四川农业大省金字招牌，做好农业供给侧结构性改革，推进由农业大省向农业强省跨越的重要举措，对设施农业用地使用和管理的进一步改进，主要体现在三个方面：
一是有利于满足设施农业多样化的用地需求。随着传统农业功能的拓展和设施农业现代化水平的不断提高，对设施农业用地需求发生了很大变化，现有政策难以满足设施农业发展需要。《通知》的印发实施能够有效解决这些问题，有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。
二是有利于进一步调动各地发展设施农业的积极性。原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，不能适应发展需要。《通知》的印发实施，进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。
三是有利于设施农业新技术、新装备的推广应用。近年来，设施农业新技术、新装备不断涌现。耕种收等环节的新型农机装备应用，水肥一体化等新型栽培技术应用，物联网等信息化手段应用都需要相应的设施农业用地支持。《通知》的印发实施为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。
三、《通知》执行过程中的注意事项
各地在执行本《通知》过程中，要牢牢把握“五严”要求：
(一)严守耕地红线和永久基本农田控制线。设施农业使用永久基本农田时，要严格把握“位置关系难以避让”“少量零星、分散永久基本农田确实难以避让”的规定。严格执行补划永久基本农田、更新完善汇交永久基本农田数据库、设施农业用地复垦等工作，绝不允许弄虚作假。
(二)严防设施农业用地非农化，确保农地农用。各地在执行过程中，既要立足于促进设施农业健康稳定发展，也要严守政策界限，加大执法监察力度，严防“大棚房”问题回潮反弹，不能突破两条底线。一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产的设施。二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。
(三)严格准确把握设施农业用地的范围和标准。各地要加强对政策的宣传、解释和执行，可依据本通知规定，结合本地实际进一步细化管理要求。在执行过程中既要准确运用设施农业用地的范围和标准，促进设施农业健康发展;也要特别注意与农业生产有关的应纳入建设用地管理的类型，严禁随意扩大设施农业用地范围。同时，要注意区分其他不应纳入设施农业用地情形，如简易塑料棚等直接利用棚内土地耕作层生产的应按原地类管理，不纳入设施农业用地。
(四)严格做好设施农业用地信息化管理工作。县级自然资源主管部门应以第三次全国国土调查成果为底图，做好设施农业用地备案信息的上图入库工作。下一步，设施农业用地监测监管系统建成后，及时将相关信息转入监测监管系统。省市两级自然资源部门充分利用卫星遥感影像、现代信息技术手段，掌握动态趋势，进行实地检查。
(五)严格监管责任和强化执法监察。《通知》要求集体经济组织作为土地所有者，要监督经营者按约定使用土地。乡镇政府作为用地备案单位，要全程跟踪监管设施农业用地建设和使用。省、市、县三级自然资源主管部门和农业农村主管部门作为职能监管部门，不仅要加强日常执法动态巡查，对发现违法违规行为要坚决予以查处和纠正;还要对执法行为进行监管，对有案不查、执法不严、监管不力的，要将有关人员依法依规移送纪检监察、司法机关追究责任。《通知》还要求统一设置和使用设施农业用地标识牌，将用地备案信息和监督举报方式在项目显要处标示，接受公众监督。
