3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定(国发〔2020〕4号)》(下称《决定》)。《决定》将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　土地问题专家、中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明认为，《决定》是进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权;但是，珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变，对于土地管理的要求并没有放松。

　　以“放”促进“放管服”改革

　　根据《土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

　　实际上，我国“放管服”改革也进入深化拓展期，自然资源管理也从注重审批向完善监管和提供优质服务转变，更多地向战略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授权和委托省级政府用地审批权的改革也是顺势而为，以实现自然资源治理体系和治理能力现代化的新时代要求。

　　所以严金明认为，《决定》实际就是以“放”促进“放管服”改革。

　　而且，各地也存在项目用地“落地难”和“落地慢”问题，《决定》赋予地方政府更大的权力自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、助推乡村振兴的进一步实现。

　　然而，“增效”并非“增量”，《决定》并未对建设用地规模“松绑”，未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖“存量”，控“增量”，实现土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。

　　“放权”而非“放松”

　　据介绍，以往只能经过国务院审批的“基本农田”用途调整的权力，永久基本农田以外的农用地转用审批全部下放国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，还把“基本农田”用途调整的权力，下放给北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆八个省级人民政府试点。

　　《决定》要求，按照持续加强改进最严格的耕地保护制度的要求，牢固树立耕地数量、质量、生态三位一体保护理念，持续推进改革创新，着力建立规则明晰、严保严管、动态监管、责任追究的耕地保护监督机制，坚决守住耕地保护红线。

　　严金明还提到，目前北京实行减量发展，严守建设用地规模底线，至2035年城乡建设用地规模实现减量发展;上海仍然践行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量”调控思路。这说明对于国土空间规划和空间用途管制的未来执行并没有放松。

　　综上所述，赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府责任，本质上还是要让地尽其用、地尽其利，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，而非“为房地产用地松绑”。

　　“尽管用地审批放权，但十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变，对于土地管理的要求并没有放松。”严金明说。

　　落实政策 加强监管

　　“当然，任何政策的认知、扩散和实施都可能面临诸多风险。”严金明还提出3点需要密切关注和评估的风险。

　　农用地转为建设用地审批权的下放，会不会在短期内造成城市周边耕地占用速度加快，影响到耕地占补平衡“占一补一”“占优补优”和“占水田补水田”的具体落实，在一定程度上加剧占而不补、占优补劣的出现?审批权限下放会不会被社会误读为“集约节约利用不可行”“鼓励省级中心城市扩张”“鼓励土地财政”“鼓励房地产业发展”，从而影响城市特别是省级中心城市在土地利用政策执行上摈弃“集约节约”的思路、回到“蔓延扩张”的老路?在新增建设用地指标规模限定的情况下，地方政府会不会通过城乡建设用地增减挂钩政策获取周转指标，由此催生过度减少农村建设用地、农民被迫上楼等侵害农民权利的行为?

　　严金明建议，政策的实施必须要以严格的引导规范和督查监管为基础。自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率;要利用信息平台建立规范、公开、透明的项目审批监管机制，加紧制定完善负面清单、权力清单、责任清单，防止寻租行为发生，落实审批权责，将审批违规纳入官员绩效考核机制，建立严格规范地方政府审批权行使;同时，针对权限下放可能导致的具体问题配套针对性的督查和监管措施，建立农用地“数量+质量”的双重农地评价和监督体系，确保占补平衡政策严格落实，持续强化国土督查对闲置低效土地问题的关注，发现违规问题及时督促纠正;最后，要进一步关注农民权利保护，结合各类社会监督机制监督政府行为，切实保障农民利益不受侵犯。