《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。关于公共利益的界定，是此次修改《土地管理法》的主要焦点及难点所在。在2004年制定《物权法》时，立法机关就意识到公共利益在不同领域、不同地区以及不同社会发展阶段会有不同的表现形式，从具体现实的生活中抽象归纳出一个明确的公共利益，在立法技术上是很难实现的，因此《物权法》没有对公共利益作出明确的规定。

　　在本次《土地管理法》修改之前，2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益进行了限定，在理论和实践层面均实现了突破，《土地管理法》此次修改新增一条作为第四十五条，专门对土地征收的公共利益进行了明确的界定，借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的范围。首先，该条款明确征地必须“为了公共利益的需要”。其次，在具体表述形式上采用了列举式与概括式相结合的表述方式，即列举了六种情形：一是军事、外交需要用地的;二是由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;四是由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;五是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;六是兜底条款，明确为法律规定的其他公共利益需要征收农民土地的，即只有法律才能规定公共利益的情形。上述内容的增加对公共利益进行了范围上的严格限定，体现征地的公益性和强制性，回归征地本源。

　　军事和外交需要用地

　　根据《宪法》和《中华人民共和国国防法》等法律规定，国防是指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动。国防需要主要体现在军事方面，因此军事用地可算作国防需要。

　　《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)中明确，军事用地是指，①指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程。②营区、训练场、试验场。③军用公路、铁路专用线、机场、港口、码头。④军用洞库、仓库、输电、输油、输气管线。⑤军用通信、通信线路、侦察、观测台站和测量、导航标志。⑥国防军品科研、试验设施。⑦其他军事设施。

　　一般情况下，军事用地的范围应当严格限制在军事设施用地的范围内，家属住宅等其他与军事有关的非军事设施用地，不宜通过征收方式实现。

　　外交在我国现有立法中并无明确定义。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)中特殊用地地类下设置了使领馆用地地类，指外国政府及国际组织驻华使领馆、办事处的用地，与之对应的是《城乡用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)(修订中)特殊用地地类下有外事用地的规定，其定义为外国驻华使馆、领事馆、国际机构及其生活设施等用地。因此，外交用地主要应指外国政府及国际组织、国际机构驻华使领馆、办事处的用地。需要注意的是，随着国际化进程的加快，关于“国际组织和国际机构”的内涵和外延都会有不同的认识，因此其具体认定应当遵循我国有关法律法规和管理规定。

　　由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地

　　基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。一般而言，基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等，它们是国民经济各项事业发展的基础。完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高。基础设施建设往往需要较长时间和巨额投资，用地需求往往也比较大，且由于大多数基础设施选址远离城市，必须通过征收集体土地实现供地。根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)，能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。需要说明的是，由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目，也包括政府主导、市场化运作的项目。

　　由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地

　　公共事业是指面向社会，以社会发展和进步为前提，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务和公共产品或者代表公共利益协调各个方面利益关系的社会活动。公共产品的提供方式主要有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。其具有整体性、非营利性、规模性、垄断性、公益性等特点。关于“公共事业”的认定，既与前款“基础设施”有重叠，在“公共事业”的内部分类上也有交叉。

　　具体而言，科技事业主要指科学研究与发展、研究与发展成果应用及与科技活动相关的技术推广与科技服务等活动。用地主体包括公益类的科研院所和部分市场化的研发机构。

　　教育事业主要指初等教育、中等教育、普通高等教育、研究生教育，以及高等职业教育、成人高等教育、社会力量举办的高等教育、成人高等教育自学考试和继续教育等，用地主体一般指各类院校，包括民办院校。需要说明的是，一些培训机构的教育行为是否属于政府组织实施的教育事业，是否可以实施征地，需要依据具体情况判断。

　　文化事业主要指由政府直接兴办的博物馆、图书馆、科技馆、文化馆、革命历史纪念馆、群众艺术馆、美术馆，以及其他反映国家和民族学术、艺术水平的以公益性为主的文化业。除此之外，还包括演出业、报业、出版业等经营性文化事业，这些非政府兴办经营性的文化事业是否可以征地，需要依据具体情况判断。

　　卫生事业主要是国家和社会在防治疾病、保护和增进居民健康方面所采取的综合性社会公益行动，既包括公共卫生部分，如疾病防控;也包括个人卫生方面，如医疗保健等;在我国还包括计划生育等领域。卫生事业的用地机构主要包括各类医院、疾病控制中心、妇幼保健院等。

　　体育事业，根据《中华人民共和国体育法》，大致划分为社会体育、学校体育、竞技体育三大类，其用地形式多为兴建公众性体育场所。需要说明的是，体育事业与文化娱乐项目会有交叉，但在目的上有显著不同，需要具体区分。

　　生态环境和资源保护用地主要包括生态修复项目、自然保护地建设等国家为了公共利益推进生态文明建设需要的用地，这类用地与其他类型用地具有显著的区别，即征地后往往保持原状或者仅仅进行自然恢复或者人工修复，而不直接用于开发建设。

　　防灾减灾实施“政府主导，社会参与”的制度，公共利益特点明显。防灾减灾需要用地的方面包括气象、水文、地震、地质、测绘地理信息、农业、林业、海洋、草原、野生动物疫病疫源等灾害地面监测站建设、防汛抗旱、防震减灾、防风抗潮、防寒保畜、防沙治沙、野生动物疫病防控、生态环境治理、生物灾害防治等防灾减灾骨干工程建设，以及防灾减灾储备设施建设等。

　　文物保护对于继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明十分重要，按照《中华人民共和国文物法》的规定，文物包括：“(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;(二)与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;(三)历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;(四)历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等;(五)反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。”文物保护需要用地的方面主要包括文物保护单位，文化、自然遗产等。

　　社区综合服务设施建设是社区开展党建工作、居民自治、公共服务、志愿互助服务和群众性活动的设施，包括社区党组织和居委会等社区组织使用和管理的室内场所，以及社区居民使用的文体活动广场。社区服务设施属于非营利性社会福利设施是满足居民生活的必要保障，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13号)对加快社区综合服务设施建设提出了要求，并明确社区综合服务设施建设应纳入土地利用总体规划和城乡规划予以保障，实践中，社区综合服务设施建设主要包括一站式服务大厅、居家养老服务中心、党群活动中心、组织生活馆、会议室(道德讲堂)、综治警务调解室、城市书屋、卫生计生服务站等。

　　社会福利用地主要是敬老院、孤儿院和救助场所等。市政工程用地主要包括交通、给水、排水、燃气、环卫、供电、通信、防灾、园林绿化等工程系统用地，与前述内容有交叉。

　　优抚安置需要的用地主要是指“双拥工程”等配套设施等。英烈保护需要的用地主要包括烈士陵园、烈士纪念碑、纪念馆等，《中华人民共和国英雄烈士保护法》第七条规定，国家建立并保护英雄烈士纪念设施，纪念、缅怀英雄烈士。第八条规定，县级以上人民政府应当将英雄烈士纪念设施建设和保护纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划，加强对英雄烈士纪念设施的保护和管理;对具有重要纪念意义、教育意义的英雄烈士纪念设施依照《中华人民共和国文物保护法》的规定，核定公布为文物保护单位。

　　由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地

　　党中央、国务院高度重视保障性住房建设。近年来，国务院先后下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发〔2010〕4号)、《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号)、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)、《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发〔2016〕39号)，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、自然资源部共同印发《关于进一步规范发展公租房的意见》(建保〔2009〕55号)。依据上述文件，保障性安居工程大致包括四类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造;第二类是廉租住房;第三类是经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等;第四类是农村危房改造。政府实施上述住房保障类项目的，可以征地。

　　在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地

　　新《土地管理法》将“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”纳入征地范围，这是本次修法审议中聚焦较多的内容。从“成片开发”的内涵来看，主要是政府统一实施规划、统一开发，主要包括对危房较为集中、基础设施落后等地段进行统一的旧城区改建，以及对特定区域实施规模化开发等。

　　将“成片开发”纳入征地范围主要考虑了以下原因：一是从我国国情看，长期以来，城市建设过程中征收了大量农村集体所有土地，这种做法既保障了经济社会的稳定发展，确保了城市建设需要，也为农民和社会所接受。在经济社会仍然快速发展的阶段，不宜做较大幅度调整。二是从国外实践情况看，成片开发施行统一征收，既符合国际通行做法，也可充分体现规划的公共利益属性，强化规划的科学性、合理性与可操作性;同时有利于在一定范围内，对各类市政基础设施施行统一规划、统一设计、统一建设，提高资金使用效率，降低社会运营成本。三是我国目前正处于工业化、城镇化快速推进的阶段，在不动产税还未开征的情况下，由政府进行成片开发有利于统筹城市建设，防止建设用地遍地开花、混乱无序。

　　成片开发由政府主导，征地规模大，涉及群众利益广，容易引发争议和纠纷，在修改《土地管理法》和审议的过程中，人大委员、代表和专家学者等都强烈呼吁对“成片开发”进行严格限制，避免政府无序征地，许多人士也对如何限制成片开发提出了具体意见和建议。这些意见建议最终被修正案统筹吸纳，主要体现在：一是批准和实施层级，必须经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施。二是区域限制，必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，体现了规划的严肃性。在编制规划时，必须为日后即将进行的“成片开发”预留空间。三是在该条最后一款规定成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划，既充分体现了人民民主决策，也大大提高了成片开发征地的预见性和透明度。

　　法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形

　　该项是兜底条款，有利于弥补前五项规定未尽的事宜。需要注意的是，该条款与《国有土地上房屋征收与补偿条例》比较，只有法律授权，没有行政法规授权，体现了更为严格保护农民利益的原则。

　　征地的规划限制

　　新《土地管理法》第四十五条最后一款规定：“前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第(四)项、第(五)项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

　　本条是在前款的基础上，从另一个角度进一步明确土地征收的前提和要求，目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需求，又防止不当或者过度地动用征收权，强调规划先行、规划民主。土地资源的节约集约利用，特别是18亿亩耕地红线的守护，必须通过严格的规划管控和用途管制实现，避免不必要的征收，应当通过国民经济和社会发展规划和国土空间规划加以调控，并保障规划的科学性、民主性。

　　国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划均属于综合性规划，有固定的实施周期，其中国民经济和社会发展规划主要阐明国家和区域发展的战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据;城乡规划和土地利用总体规划是《土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》确定的法定规划，根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)，均将其纳入国土空间规划，不再单独编制;专项规划包括气象设施建设规划、环境保护规划、放射性固体废物处置场所选址规划、防洪规划、消防规划、防震减灾规划、铁路发展规划、公路规划、港口规划、人民防空工程建设规划、城市道路发展规划等，下一步将作为国土空间规划的主要组成部分，依据国土空间规划编制并充分衔接。

　　国民经济和社会发展年度计划依据国民经济和社会发展规划编制，重点体现国家和区域发展的分年度重点任务安排，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，市、县级国民经济和社会发展计划应当经市、县级人民代表大会审查和批准。保障性安居工程征地和成片开发征地纳入年度计划，主要保障群众的知情权，在征地工作具体开展之前，通过人大常委会审议的形式达成共识，并提高征地工作的预见性和透明度。