摘 要：中国经济发展正进入从高速增长转向中高速增长、经济增速放缓的新常态,强化农业基础地位、促进农民持续增收仍是今后一个时期必须关注和研究的重要课题。文本对农村土地流转现状、流转缓慢的原因进行了分析,认为:“加快创新土地改革发展思路、尽快完善细化土地流转体制机制、积极探索新型土地流转模式、努力破解流转瓶颈制约、强化农村社保体系建设和加强社会宣传引导”是加速推进中国农村土地改革,促进农业和统筹城乡一体化发展、农民持续增收和社会和谐稳定的重要路径。该研究对推动中国农村集体土地资本化、现代农业及城乡统筹发展都具有重要的理论意义和应用价值。

　　农村土地流转是农民处置土地权利的一种行为,是农户在保留进一步承包权的前提下,将原先通过与村集体经济组织签订合同形式获得的土地承包权,转让给其他农户或组织耕种并从中获得相应收益。在市场经济条件下,农村土地流转是市场行为,是农户按照“平等协商、自愿、有偿”的原则交换各自的产权。中国农村土地流转价格反映的是一种特定的经济行为,各地区农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式。党的十八大和十八届三中全会都提出,要鼓励土地承包经营权在公开市场上流转,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业生产经营主体,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。国务院印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中又明确提出,伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程,农户承包土地的经营权流转明显加快,发展适度规模经营已成为必然趋势。目前,我国农村劳动力过剩,农民收入增加趋缓等问题比较突出,探索积极有效的解决途径十分紧迫。同时,土地是广大农民就业和生活的最后保障,多年实践证明,土地流转和适度规模经营,有利于农村土地资源配置和农业经济结构优化,有利于提高劳动生产率和农业综合开发利用, 是推进我国农业现代化和产业化发展,保障粮食安全和主要农产品供给,促进农业增效、农民增收的重要途径。一、中国农村土地流转现状及特点

　　我国历来就高度重视土地流转和土地经营制度问题,并把它作为党在不同历史时期的工作重点。党的十一届三中全会以后,经济工作重心的转移从农村土地制度变革开始,变革的重点是政府和农民对土地占有、使用和利用权限不断调整,农村实行土地承包责任制度分产到户,部分乡镇企业可转移农村劳动力。20世纪80年代初,农村改革进一步深化,土地所有权绝大多数由村、组两级集体所有, 土地承包到户,农民自主经营,自负盈亏。90年代后,随着工业化、城镇化步伐加快,我国城乡差距日益拉大,农村土地流转成为城乡一体化改革的重要内容并不断推进实施,全国大部分地区兴起农民进城务工,农户间零星的土地经营权流转悄然兴起,但多数以口头约定形式进行无偿流转。党的十七届三中全会至十八届三中全会期间,国家鼓励土地规模经营,鼓励承包经营权在公开市场上流转,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业生产经营主体,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。尤其在近些年,我国农村土地改革深入推进,全国各地土地流转积极性很高,土地流转总体呈规范、有序和平稳发展态势,承包合同与承包经营权证书到户率不断提高,土地承包后续工作继续推进。中国当前农村土地流转的现状和特点表现如下: (一)农村土地流转速度加快

　　20世纪80年代开始,我国农村土地流转基本按照由慢到快、由零星到规模、由农村到城市的趋势特点发展,特别是十七届三中全会以后,其规模速度变化较大。近年来,由于我国农村产业结构的调整和农村劳动力向二三产业不断转移,全国各地区农村土地流转速度不断加快,流转面积呈逐年扩大趋势。截至2013年底,全国承包耕地流转面积达到3.4亿亩,是2008年的3.1倍,流转比例达到26%,比2008年提高17.1个百分点。例如,广西是中国传统农业大省,随着现代农业和新农村建设不断推进,广西农村土地流转速度持续推进。2003年广西全区农村土地流转面积仅有8.51万亩,从2008年开始,农村土地流转面积不断扩大,增加到16.21万亩,比2007年增长了16.8%,是2003年的1.9倍,占全区农户承包土地总面积的15.66%,涉及农户178万户,占全区农户总数的18.07%。2014年上半年,广西农村承包土地流转面积累计达628万亩,占农户承包土地总面积的18.81%,涉及农户达196万户。 (二)农村土地流转规模稳步增长

　　当前,中国农村土地流转规模呈逐年扩大趋势,规模经营呈上升态势。据统计,目前我国农村土地流转比例占全国耕地面积的26%,耕地流转的主要去向仍为农户,经营面积规模在50亩以上的专业大户超过287万户,家庭农场超过87万个。例如,2013年河北省农村土地承包经营流转面积为1414.9万亩,比上年提高1.9个百分点;四川省耕地流转规模保持了稳步增长态势,家庭承包耕地流转总面积达1360.7万亩,比上年增长13.8%,耕地流转率达23.3%,比上年提高2.8个百分点,签订流转合同201.2万份,比上年增长13%,签订合同的耕地流转面积为724.9万亩,占流转总面积的53.3%。 (三)农村土地流转分布不均

　　从2013年底全国家庭承包耕地流转总面积分省情况看,各地区分布很不均衡。耕地流转面积占耕地承包面积比重较大的前10个省(市)分别是:上海60%、北京48%、江苏43%、浙江42.3%、重庆40.2%、 黑龙江32%、广东27.8%、湖南24%、河南23%、福建21.2%。流转面积比上年增长幅度较大的10个省 (区)分别是:甘肃89%、河南52%、山西51.1%、河北47%、宁夏43.3%、辽宁41.1%、湖北37%、贵州31. 2%、山东29.3%、安徽28.8%。 (四)农村土地流转形式灵活

　　近年来,全国土地流转主体得以不断丰富,流转形式也日益趋于多元化,由传统的出租、转包、互换为主的形式逐步转变为出租、互换和入股经营等多种形式共存。例如,广西百色希望小镇地区成立了土地流转信用合作社等机构组织,将分散的土地通过入股、租赁、互换、代耕代种和反租倒包等多种形式灵活集中,走向规模化、集约化经营之路;横县朝南村新时代蔬菜专业合作社使农民成为股东,土地流转给农民“转”出了更多收入,真正达到了为农民增收的目的。再如广东省,将土地价值占有权与实物占有权剥离,农民凭借土地承包经营权折价入股交给有经济实力的大户、集体经济组织或工商企业集中经营土地,农民按股份分红。同时,“反租倒包”也是重要的流转形式,为了解决农业园区和开发项目的规模用地,村委会也通过“返租”农民的土地,将土地连片开发,“倒租”给经济组织或经济大户。此外,农村土地流转还有转让、转包、委托代耕、 互换、租赁等其他方式。 (五)农村土地流转经营多元化

　　目前全国耕地流转形式大多仍以转包和出租为主,多数省区(市)占流转面积达60%左右,流转耕地用于种植粮食作物的比重上升至50%以上。 2013年广东省农户承包土地流转面积中流转入农户的占69%,流转入农民专业合作社的占16%。如广西省,2000年以前农村土地流转主要是农户与农户之间的私下流转,但随着并存土地流转进程的推进,目前私下流转逐渐减少,集体组织模式越来越多,村委会、龙头企业以及新型农民专业合作经济组织等主体纷纷加入到农村土地流转中,土地流转的主体日益趋于多元化。再如山西省,主要呈现多种形式,即原来的一些农业专业大户在原有土地经营的基础上扩大了农村土地经营规模,新的经济专业大户也不断出现,专业合作社和科技人员成为租赁承包土地发展规模经营的新生力量。据统计,全国每年流入企业、乡村组织、科研事业单位和科技人员占有的土地面积达到15%,经营开发内容和项目几乎包括农业所有行业,且经济效益明显,农民既可取得土地流转收益,又可外出打工挣钱,进一步拓宽了农民增收渠道。 二、中国农村土地流转的瓶颈

　　农村土地流转是推进农村土地实现集约化、规模化经营和实现有效管理的重要手段,也是促进农民不断增收,提高土地资源利用效率的重要构成部分。近年来,国家出台了一系列土地承包经营政策, 推进了土地流转向规模化、市场化迈进的步伐,土地流转形式日益增多,参与流转的经营组织不断扩大,农民土地流转积极性提高,农业经济效益日益明显,已成为农民摆脱贫困、过上富裕生活的重要保障。但是,在农村土地流转不断推进中,也存在部分困难问题和制约条件。 (一)土地流转协议、合同不够规范

　　最早的农村土地流转形式主要是在农户与农户之间的私下流转,没有协议书或合同,大多数采取口头协议,造成了很多纠纷。近年来,随着法律法规的逐渐完善,参与土地流转的双方都有书面的协议,但由于协议中的权利和职责不明确、签订的合同中条款不完善、流转中存在不规范行为,以及各省区(市)农村土地承包纠纷仲裁机构大多还未成立,无权威仲裁机构及时处理相关事宜,造成流转双方相互扯皮,产生纠纷隐患。另外在纠纷出现时, 各级农业行政主管部门和农村经营管理部门未切实履行管理职责,责任不明确,调处不力,问题未得到充分解决。 (二)农村土地流转过程中法律机制不够健全

　　20世纪80年代初,中国就明确了农村土地流转的合法地位。1986年颁布的《民法通则》和1988年颁布的《宪法》都严格规定土地使用权可以依法转让。2002年,中国《农村土地承包法》规定了土地承包经营或流转发生纠纷可请求村民委员会、乡 (镇)人民政府或农村土地承包仲裁机构申请仲裁, 协调解决,也可直接向人民法院起诉。2007年颁布的《物权法》规定:“土地承包经营权人(依照农村土地承包法)有权将土地承包经营权通过转包、互换、 转让等方式流转,未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”可以看出,中国农村土地流转的法律规范经历了一个从无到有,日渐规范的过程。但在长期发展中,我国土地承包经营和流转的法律机制、地方规章不够健全,导致部分农村土地在流转中带有自发性、盲目性与随意性,土地纠纷、侵权行为时有发生。另外,诸多法律规定过于笼统,有关内容和程序缺乏可操作性,导致问题纠纷难以解决。 (三)部分农民对农村土地流转认识尚不到位

　　目前,随着我国城市化进程不断推进,征地拆迁力度不断加大,农民看到了土地更大的潜在价值和经济效益,影响了农民参与农村土地流转的积极性和主动性。同时,部分干部对通过土地承包经营权流转适度规模经营重要性认识不足,重视不够,引导不力,协调服务不够到位,使一些地方土地流转处于农户之间自发流转状态,影响农村土地流转有序推进。另外,有些农民对国家农村土地流转相关政策了解不够,担心土地流转后会失去承包权,影响自己的利益,农民宁肯粗放经营也不愿意将土地流转出去,阻碍了农村土地流转进程和农村经济的快速发展。 (四)融资困难制约了土地规模化经营

　　农户要大面积承包土地进行规模化经营,从事高效率的农业开发需要较大的资金投入,而农户一般贷款担保单位较少,也不能将土地使用权进行贷款抵押,使得许多农业大户在土地开发利用方面存在资金短缺的情况,影响了土地流转的规模化经营进度。近年来,国家、各省区(市)均陆续发布文件要求加快土地流转,推进规模化经营,特别要求建立土地经营权流转市场,鼓励出台金融支农政策,但在出台土地流转贷款前,受让流转土地所需资金要靠自身筹集,资金不足影响了流转规模的扩大。例如,目前武汉市有耕地300多万亩,新增农村土地流转面积达36.24万亩,全市土地流转逐步从自发向有组织、有规模转变,逐步向优质高效产业集中, 一批社会工商企业、产业化龙头企业、种养大户参与其中,但农户和企业融资困难的现状,既影响了农户实现大规模、高质量、高度集约化经营,也阻碍了当地农业产业化发展。 (五)部分农村流转土地被改变农业用途

　　目前,国家相关政策对土地承包经营性质、用途、权益、用地审批条件都作出了明确规定。但近年来,由于土地价格、房价上升等因素,导致部分土地流转之后改变了农村土地使用性质,农村土地变成了非农村土地。同时,随着国家耕地保护政策的日趋严格,不经审批强征耕地作为建设用地、非农用地的做法难度加大,有些部门通过土地流转方式, 假借名目、改头换面把农村土地变为商业用地或其他用途,一些地方在流转过程中给予农民比种地更高的报酬,以土地流转名义获取与强征、巧征农村土地相比,风险更小、压力更小的土地。例如,某都市在造林增绿活动中将部分农村土地流转过来,不种庄稼种绿树;有的甚至出现建设观光园、生态园、 湿地度假村、高尔夫球场等现象。 (六)中介服务和政府机构参与度不高

　　长期以来,受农村自给自足生产方式、农村土地使用权流转主要是农民自发原因影响,部分家庭成员常年在外务工,流转关系不稳定,政府(集体组织)缺乏协调服务,农户与市场联系不紧密,限制了土地使用流向市场。另外,农民人均拥有农村土地面积少,自身参与市场动力不足,通过中介市场交易洽谈容易处于不利地位,土地流转谈判失败的可能性较大,影响农村土地注入市场。再则,农村土地家庭承包制影响农村集体组织的功能作用,农民与集体组织信息交换的机会也逐渐减少,同时,由于政府部门、中介组织在土地流转过程中监督保护土地所有权的职能和作用未得到充分发挥及实施落实,农村土地使用权未进入市场经济机制运作框架,导致农民决策信息来源渠道和信息数量不足和滞后,惠农政策效力与农村土地规模经营未得到有效结合和充分发挥,影响土地流转进入市场的机会和成效。 三、加快推进农村土地流转的对策建议

　　面对我国经济新常态、新特点,新形势、新要求,加快构建土地流转规模化经营体系,加强农业信息化创新管理体制机制建设,推进我国农业现代化发展势在必行。要积极利用新思路、新模式、新办法,进一步完善土地利用新政策,创新人才引进办法,加大招商引资力度,大胆探索土地入股、合作农场土地流转新模式,创建引进统一经营、分户管理的示范区或示范项目,推进农村土地流转向市场化、高新化、示范化发展。要进一步完善财政、金融、 电力支持,通过多种土地流转入股形式参与到企业和合作社农业产业化经营之中,培育新型职业农民,带动更多农户发展现代农业,促进农民收益实现最大化。同时,积极探索建立既适合多种经营管理又提升农民收益的土地开发利用体制机制,加大对公司化运作的土地经营示范区资金投入,更多地采用贷款贴息的方式,支持土地示范区投融资,增强其“造血”功能,使农民尽快走上致富新路子。 (一)加快土地流转规范化、信息化管理

　　政府应加大对土地流转的监督,加强承包经营权流转中农村土地的管理,切实保障农民的合法权益不受侵犯。要清晰县、乡(镇)土地利用总体规划中对土地用途功能界定,切实按照规定用途使用土地。同时,各地在保持当前土地承包稳定、土地经营不受影响的前提下,对土地利用科学规划,合理布局,认真查清当地农村承包关系、土地承包面积、流转时间、流转位置等情况,依法完善农村土地承包合同和承包经营证的发放。要健全规范农村土地承包经营权登记制度,加快建立农村土地承包经营权登记、颁证、流转等农村土地承包流转信息化系统, 切实解决土地在承包经营过程中面积不详、四至不清、空间位置不准、登记不完整等问题,使农民真正享有土地承包经营权,保障农民切身利益。加快建立规范完善农村土地流转经营管理制度,加强土地流转经营“一站式”服务管理,改善经营管理服务方式,提高服务效率和科学化管理水平。 (二)依法推进农村土地流转,解除农民后顾之忧

　　在土地流转中,政府及相关机构应依法合法流转,监管部门应依据法律有序指导农民流转,正确对待和处理流转过程中出现的问题。如中介组织的法制化建设、农民流转补贴等问题都亟须制订相关政策给予解决。同时,要加快推进农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助及农村合作医疗工作,建立完善社会保障基金制度、失地农民社会保障基金、农村养老保险、医疗保险和最低生活保障等安全网络体系建设,切实解决土地转出农户的后顾之忧,使土地更好地成为农民福利的主要来源保障,推进土地流转健康可持续发展。 (三)加大农村土地流转政策法规宣传力度

　　通过各种形式、各种途径在全社会加大土地流转政策宣传力度,提高政府管理部门、基层干部和农民对加快土地流转的重要性的认识,强化政策、 法律相关知识学习,提高土地开发咨询服务和管理水平。要充分认识土地对农民就业、生存的重要性, 明确土地是增加农民收入的最有效手段。要通过媒体和其他途径,大力宣传有关土地流转的法律法规, 优惠政策,规章措施,营造良好的流转发展环境,让农民消除对农村土地流转的误解,切实投入到土地流转工作中去。 (四)建立完善农村土地流转金融服务体系

　　各地政府应该出台加快农村土地流转相关意见和措施,尽快解决土地集约化、规模化、产业化发展中存在的困难。银行等金融信用机构应加大对收益低风险大的农民贷款支持力度,建立健全分担农业风险的相应保障措施,加大对土地流转和农业的大规模投资。创新金融体系建设,加强资金支持,切实解决大规模承包土地、投资周期长风险大的项目资金短缺问题。建立完善保险机制,降低规避农民因自然、市场等原因带来的土地流转风险,保障农民的切身利益。加强政府对市场的介入引导,建立健全农村金融保险机制。各地区要加快出台土地利用相关政策,保障农民土地流转经营申请贷款渠道畅通,加大流出土地农民创业小额贷款投放,解决创业就业资金短缺之难。 (五)加强中介组织信息化服务建设

　　土地咨询服务中介组织是独立的经济主体,其行为受制于国家法律、法规和相关政策,其工作职能是提供土地流转信息预测、咨询、谈判、流转价格评估等服务,开展农村土地融资、信托、保险、招商等相关活动。加强完善中介组织相关规章制度建设,推进中介组织规范健康发展,是保证农民在土地流转中具有同等权利,保障土地流转工作顺利有序发展的重要环节。中介组织要积极引导农民开展土地流转相关活动,让农民知晓农村土地流转过程中国家和政府给予的税收和财政补贴优惠。中介组织应按照土地流转市场的需要,明确服务管理的内容,为农村土地流转营造良好的发展环境。加强中介组织信息网络建设,提高其业务能力和信息化服务水平。强化中介组织法律教育、道德教育和诚信教育,确保土地流转的交易运作和市场规范,提高为农民土地流转的服务能力。中介组织要加强对违法流转及流转后利用状况的监督管理,及时化解经营中出现的矛盾和纠纷,确保农民实现规模经营效益。中介组织应加强农村土地流转失地农民的技术培训和职业教育,切实保障农民尽快上岗就业,提高中介组织能力建设和服务水平,为推进土地规模化经营、农业现代化发展营造良好的发展环境。 (六)充分发挥新型村级组织职能作用

　　各级政府应积极探索建立完善农村土地集体产权制度改革,健全村级集体经济土地流转管理机制,明确农民拥有的集体资产、土地股份及经营权利,发挥村级集体经济组织作为农民代表参与决策和组织管理作用,恢复村民小组对土地等资产管理职能,引导组织农民开展土地流转经营管理活动, 妥善解决土地流转中涉及农民利益划分、土地确权合法性等问题,营造良好土地规模经营环境,推进土地流转向规模化、效益化方向发展。 (七)引进培养土地经营管理复合型人才

　　政府和相关部门要牢固树立人才理念,抓好农业技能和土地经营管理复合型人才队伍建设,为土地规模化经营管理提供人才保障。加强农业职业技能、市场开拓能力、外事外经人才等环节定向培训学习,培养集技术、经营于一身的新型职业农民,提高农民技术化、职业化水平,不断适应土地流转市场化需求。要积极推进“电商”产业发展,围绕“电商”等新业态模式搭建农村土地流转业务实训学习平台,建立土地经营管理人才“孵化”平台,适应农业土地改革新形势、新要求。鼓励外出积累丰富经验与实力的农民回乡创业,参与到农业开发利用实际工作中,培养壮大新型职业农民队伍,构建适合现代农业发展的人才队伍。

　　总之,土地流转问题涉及全国亿万农民切身利益,事关整个社会和谐稳定大局,必须充分认识农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性。土地制度改革一直是我国推进农业现代化发展,实现统筹城乡均衡发展的重大举措。各级政府应积极采取措施,在保证粮食安全、稳定基本农田和统筹城乡发展的前提下,不断加快对农村土地承包经营权流转制度改革探索, 创新农村土地经营新制度,积极开展农村改革试验区、现代农业示范区、农村土地产权交易所等试点, 探索完善土地联产承包责任制,通过土地租赁、土地整理、土地入股、土地合作社等多种流转模式,尽快引导和推进农村土地经营权有序流转。坚持“政府主导、企业投资、农民参与、利益共享”原则,建立健全全社会齐抓共管监督检查机制,为土地流转营造良好的发展环境,创造农民就业机会,实现农业增效,农民增收,保障农民的生活质量和幸福指数持续不断提升。

　　作者简介：卢泽羽,上海海洋大学经济管理学院学生;; 陈晓萍,新疆维吾尔自治区发改委经济研究院能源与交通研究所副研究员。

　　来源：新疆师范大学学报