近年来,我国因农村土地产权引发的纠纷时有发生。对此,专家建议,应通过立法进一步明晰农村土地产权。

　　产权的模糊性表现在两方面

　　"到目前为止,我国还没有一部单行的法律专门对农村集体土地产权问题进行规定,这方面的行政法规和部门规章也没有,"中国政法大学法学院教授王成栋接受《法制日报》记者采访时介绍,有关农村集体土地产权的规定,散见于其他法律中,如宪法第十条有两款涉及农村集体土地。涉及农村集体土地条款最多的是土地管理法,主要集中在第二章"土地的所有权和使用权"部分。此外,在村委会组织法和民法通则中也有条款涉及。

　　"我国现行的农村土地产权具有模糊性的特点。"中国政法大学副教授柯华庆认为,这种模糊性表现在两个方面:一是将所有权与使用权分离,但不稳定;二是在国家与集体之间和农村集体之间产权模糊。

　　柯华庆认为,从所有权角度看,我国土地采取二元所有制:城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。农村土地实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是所有权与使用权分离的一种制度。这种制度大大解放了农村的生产力,但所有权和使用权分离不彻底,土地承包经营权不稳定,很多地区经常根据农民人口的变化重新分配土地,有的村、乡两级集体组织以各种理由剥夺农民的承包经营权,地方政府也会征用或征收农民的土地。

　　"农村土地模糊产权还表现在国家与集体之间、农村集体之间土地产权的模糊。"柯华庆认为,国家与集体之间的模糊产权产生于两种情况:农村和城市的交界处,即农村集体所有土地与国有土地之间的交界地带;国有森林、草原和荒地同农村集体所有森林、草原和荒地的交界部分。

　　柯华庆认为,农村土地产权的模糊性还表现在集体内涵模糊。集体到底是什么,并没有明确。

　　2004年修改的土地管理法第十条规定:"农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。"

　　柯华庆认为,上述规定表明,农民集体可以有三个:"村农民集体所有"、"乡(镇)农民集体所有"和"村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有",农村土地集体产权的主体不明确。

　　模糊的产权产生一系列问题

　　"模糊的农村土地产权的制度设计产生了一系列问题。"柯华庆认为,随着城市范围的不断扩大,许多过去归集体所有的土地都被纳入新建城区的范围之内。随着房地产业的飞速发展,有的地方政府利用模糊的农村土地产权不经正式的土地产权转移手续征收农村集体所有的土地。

　　王成栋也认为,目前我国发生的一些农村群体性事件,多数是因为土地的问题没有解决好,出现问题最多的就是集体土地的流转和征用。现行法律中,有关集体土地征收征用的条款都是原则性的规定,可操作性不强,导致地方政府在征收、征用农村集体土地时随意性大,并且补偿不足、不及时、不到位。在此过程中,农民及其集体组织的意愿没有得到充分表达。

　　对有的地方政府低价从农村集体手中获得土地,然后高价卖给开放商的现象,王成栋认为,这种现象主要有三个方面的原因:一是地方政府政绩观的错误,一味追求眼前的高GDP,而不顾长远利益。在利益驱动下,通过各种形式获得农村的土地,进而政府获益,开发商获利,而损害的恰恰是农民的利益。二是现行的法律上的原因,现行法律规定较为粗疏,可操作性不强,这往往让一些地方政府打着法律的幌子来损害农民的利益。三是农民的意愿得不到充分、全面的表达,无法有效行使自己的参与权、决定权。

　　王成栋也以土地管理法第十条的规定为例说,这条规定其实意义不是很大。因为法律没有规定农村集体如何所有,怎样行使所有权。法律规定不明确,易造成实践中的混乱。

　　立法明晰产权保障农民权利

　　中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:"赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。"柯华庆认为,这意味着必须进行相关的配套制度改革。通过明晰农村集体产权,降低交易成本,使得产权的交易更加便捷,从而提高产权的效率。另一方面,清晰界定产权将会使得属于农民和农民集体的权利得到保障。

　　"应当通过立法明确集体的内涵。"柯华庆提出,应根据各地的情况,将农村土地的所有权明确到自然村。然后制定非常具体的程序来决策农用土地的承包和非农用土地的使用、收益等等。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配,由集体内全体农民按照程序自主决定。

　　柯华庆认为,在农村土地集体所有制下,应通过立法将农用土地的土地承包权明晰,将非农土地的使用和收益权明确,这样有利于土地流转,提高土地的规模效应和效率。

　　"在城镇化过程中,为了公共利益的需要,国家征地行为是必要的,因为这样会大大降低交易成本。"柯华庆认为,但是我们应该通过立法严格限制公共利益的范围,而且要严格按照法定程序来界定公共利益。对于非公共利益的土地使用权的交易,应该按照财产规则来保护,这对于保护农民的权益至关重要。

　　"完善农村集体土地的有关法律是一项很大的工程,"王成栋建议,要在法律上进一步明确农村土地的所有权的行使方式和程序,使其更具有操作性;要对村民的权益,如收益权、处分权、决定权、参与权作出更加详细的规定。另外,土地具有特殊性,是农民生存的根本,如果确属于公共利益的需要对土地进行征收征用,在补偿方面应该及时、足额到位,但仅有此还是不够的,还应进一步解决农民的生存就业问题,使离开土地的农民能够生存下去,这样社会才可能安宁和谐。