2018年7月中央政法委召开的全面深化司法体制改革推进会强调，构建诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局。这个要求揭示了诉讼的本质、审判的本质、庭审的本质，实际上也提出了检察机关在庭审乃至整个刑事诉讼中承担什么责任的问题，检察机关的主导责任就是在这个时候正式提出的。如果说，检察机关在刑事案件审前程序中具有主导作用已经逐渐成为共识的话，自认罪认罚从宽制度确立后，检察机关在认罪认罚从宽制度的实施中乃至整个刑事诉讼中具有主导作用的观点也逐渐获得认同。与此同时，监察体制改革后，如何认识检察权的走向、如何对检察机关的职能作出准确定位成为社会各界特别是检察系统非常关心的问题，“主导作用”的提出因此显得非常及时、必要和重要。

　　一、检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用的依据

　　目前，关于检察机关“主导”的观点，有“主导作用”“主导地位”“主导责任”等不同表述;有关检察官“主导”的说法，有“检察官主导诉讼程序”“检察官在刑事诉讼程序中居于主导地位”“检察官具有主导责任”等不同表述。笔者认为，之所以出现各种不同的表述，主要是论述的角度不同导致的，如“地位”是从检察机关在诉讼中所处的位置而言的，“作用”是从检察机关在诉讼中产生的影响和效用而言的，“责任”当然就是指检察机关所承担的职责，无论是从何种角度讨论问题，最核心的还是在于对“主导”与否的认识与判断。鉴于检察机关是国家机构的重要组成部分，也是刑事诉讼主体，检察官则是代表检察机关从事具体的诉讼活动，是检察机关职能作用的具体承担者和实现者，为体现二者的不同角色，同时也为了便于在同一语境和一致表述下展开讨论，笔者对“主导”统一表述为：检察机关在刑事诉讼特别是认罪认罚从宽制度中发挥着主导作用，检察官在刑事诉讼特别是认罪认罚从宽制度中承担着主导责任。

　　关于检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用的依据，目前已有充分的研究论述，归纳起来主要有以下几个方面：

　　第一，检察机关在刑事诉讼中的主导作用是由宪法关于检察机关性质的规定所决定的。我国宪法明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督属性决定了检察权的运行必须具有较强的能动性，要求检察机关必须积极运用职权查明或督促查明违法行为，尤其是构成犯罪的行为，并对具备起诉条件的案件向法院提起公诉。同时要求检察机关预测违法犯罪的动向，积极予以防范和遏制;具体到刑事检察领域，审查逮捕、审查起诉等诉讼职权具有被动受理的特点，但如果过分依赖有关机关的移送或者当事人的申请，会导致检察监督出现“无线索可查”或“无案可办”的局面，面对法律实施特别是执法司法中存在的问题，检察机关应当通过“主动启动”和“被动受理”两种审查模式实施法律监督，这样既可以审查公安机关等移送的案件材料，也可以依职权主动启动审查程序。

　　第二，检察机关的主导作用是由刑事诉讼构造所决定的。在刑事、民事、行政“三大诉讼”中，检察机关介入刑事诉讼的程度最深、影响力最大。我国刑事诉讼程序主要实行侦查、审查和审判的“三分法”，三个阶段分别由公安机关、检察机关和法院负责，公安机关在侦查阶段具有一定的主导作用，但因为这个阶段属于刑事诉讼的初期阶段而且还要接受检察机关的法律监督，在是否立案、是否批捕、是否起诉上，检察机关有着不同程度的制约和决定权，所以公安机关的“主导”作用不是很明显;审判是刑事诉讼的中心，法院是这个阶段的主导者，由于审判的客观中立性，特别是刑事诉讼法的修改不断强化庭审中控辩交锋的分量，使得法官纠问色彩日益淡化，更多是在主持庭审而不是“主导”诉讼。同时，控审分离和不告不理是我国刑事诉讼的基本原则，由此决定了未经起诉的案件法院不得进行审判,审判受起诉范围的限制、检察机关可以撤销、变更或追加起诉，而且，检察机关对刑事诉讼的全过程进行“双向”审查，即一方面代表国家对犯罪行为进行追诉，另一方面作为国家的法律监督机关监督纠正诉讼违法情形，可以说是在整个刑事诉讼中发挥主导作用，主要表现为追诉标准的主导、证明活动的主导、程序选择的主导，以及积极主动地对刑事诉讼中的各类违法行为进行监督纠正。

　　第三，检察机关的主导作用是世界各国对检察权和检察官的角色定位使然。检察权初始的、核心的权力就是公诉权，这一制度安排中外皆然。纵观世界各国，检察官都肩负着惩治犯罪的职责，属于刑事司法的重要组成部分。在所有国家的刑事司法制度中，检察官拥有以下权力：决定是否起诉或继续起诉，出庭支持公诉，对法院的全部或部分裁判可以上诉或进行上诉。随着刑事犯罪与日俱增，检察官需要处理的案件越来越多，工作压力不断增大，使得其在刑事司法中的角色和作用越来越重要，而刑事简易程序的大量适用，又使检察官获得了越来越多的裁量权，并逐渐被推上刑事司法的前台。检察官主导刑事诉讼模式已经成为大陆法系职权主义刑事诉讼程序和检察制度的一个典型特征，日本法务省刑事局甚至认为检察官“在刑事司法活动中起着核心的主导作用，可以说为正确地贯彻刑事政策，进一步抑制犯罪的发生作出巨大的贡献”。

　　第四，检察机关的主导作用在司法体制改革和检察改革中得到凸显。随着我国以审判为中心的刑事诉讼制度改革的推进，法官、检察官员额制的推行，刑事诉讼程序面临案件积压、诉讼拖延的问题。在此背景下，通过引入量刑协商机制推动案件繁简分流、司法资源得到合理配置“将是不可或缺的，也具有持久的生命力。”认罪认罚从宽制度因此应运而生，这一制度是检察机关在刑事诉讼中履行主导责任、发挥主导作用的典型制度设计。从责任上看，主导责任与以审判为中心在本质上是以庭审为中心、以证据为中心的刑事诉讼制度改革目标完全一致，都是诉讼规律的体现，旨在优质高效办好案件、维护司法公正。与此同时,我国刑事诉讼制度的重大改革要求检察机关的组织机构必须与之相适应，这从根本上促使检察机关进行内设机构改革，经过2018年底开始在全国检察机关自上而下进行的系统性、整体性、结构性的内设机构改革，检察机关已经形成了“四大检察”“十大业务”的检察工作新格局。在刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”相关改革中，力度较大的当推“捕诉一体”改革。实行“捕诉一体”后，更好地促进了检察官庭审主导责任的履行。出庭支持公诉的检察官同时承担审查逮捕、审查起诉职责，对证据的掌握更为熟悉，对案件有了更为深刻的理解，出庭时能够比较自如地运用证据去指控证明犯罪。新形势下，公诉人要自觉承担起庭审中指控犯罪的主导责任，推进庭审实质化。

　　二、检察官在刑事诉讼中履行主导责任应把握三个基本职责

　　检察机关在刑事诉讼中不仅全程参与，而且承上启下，其职能作用的发挥直接影响刑事诉讼功能的实现效果。检察机关主导作用发挥的成效如何，关键要看检察官主导责任的履行情况。笔者认为，检察官在刑事诉讼中要履行好主导责任，应当围绕履行好以下三个基本职责展开：

　　一是刑事犯罪的追诉者。惩罚犯罪、保障人权是我国刑事诉讼的目的，也是政法机关的主要任务。2018年修订的人民检察院组织法第二条明确规定：“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设事业的顺利进行。”根据2019年修订的检察官法第七条规定，检察官的职责包括：对法律规定由检察机关直接受理的刑事案件进行侦查;对刑事案件进行审查逮捕、审查起诉，代表国家进行公诉;开展公益诉讼工作;开展对刑事、民事、行政诉讼活动的监督工作;法律规定的其他职责。由此可见，检察机关、检察官在刑事诉讼中行使追诉、控诉职能，通过侦查、审查起诉、出庭公诉等活动，揭露、指控、证实犯罪，打击、惩罚犯罪分子。刑事检察是检察机关最基本、最核心的业务，是履行检察机关法律监督职能，发挥检察机关在国家政治、经济、社会生活中保障法律实施作用的最重要方式和途径。需要指出的是，追诉与公诉是不同的两个概念，公诉是追诉的标志性活动，但只是追诉活动的一个重要部分而不是全部。还需要指出的是，许多论者认为公诉既包括追诉和指控职责，也包括诉讼监督职责，对此笔者持不同观点。根据刑事诉讼法的规定，公诉是一种指控犯罪的诉讼活动，不包括诉讼监督的内容，这与公诉部门具有监督职责、公诉人除了出庭支持公诉还监督庭审活动不同，后者是检察机关根据工作需要进行的内部职责分工，是在公诉的基础上又赋予了其他的职责。从依法追究刑事责任的角度看，检察机关的侦查、提起公诉以及核准追诉等属于比较典型的追诉行为，对公安机关不立案行为的监督、批准逮捕、上诉审程序的抗诉、刑罚执行的监督等活动，既是一种法律监督行为，同时更多地又具有积极追究刑事责任的倾向。

　　二是公平正义的守护者。检察机关法律监督最根本的任务，就是维护公平正义。人民检察院组织法把维护公平正义规定为检察机关的重要任务，检察官法第三条规定，检察官必须忠实执行宪法和法律，维护社会公平正义，全心全意为人民服务。可以说，维护社会公平正义是检察官最基本、最重要的责任。检察机关要发挥好维护公平正义的主导作用，就要注重发挥防错和纠错的功能和作用，纠错主要是对侦查、审判、刑罚执行活动中的违法行为提出纠正，防错则是要防止检察机关自身环节出错，这就要求检察官在司法办案中秉公执法、刚正不阿，坚守公平正义的底线。要履行好公平正义守护者责任，首先要求检察官必须是客观公正的，这也是我国检察机关的政治性、检察活动的法律监督性质和检察活动的司法定位所要求的，正因如此，2019年修订检察官法时增加“检察官履行职责，应当以事实为依据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场”的规定。

　　三是社会风尚的引领者。司法公正对社会公正具有重要的引领作用。张军检察长提出，检察官既是犯罪的追诉者，也是无辜的保护者，更要努力成为中国特色社会主义法律意识和法治进步的引领者。及时准确地惩治犯罪，本身就是为被害人伸张正义，惩恶扬善，给社会公众以安全感，树立司法权威和司法公信。近一年来，检察机关办理了福建赵宇案、浙江盛春平案、河北涞源反杀案、河北董民刚案、上海外卖小哥案、云南唐雪案等一批正当防卫案件，通过这些案件，不仅激活了被认为是“僵尸条款”的正当防卫制度，而且旗帜鲜明地向社会发出了“法不能向不法让步”“邪不压正”的正义之声，特别是检察机关在8天时间里对赵宇案作出纠正，彰显了检察机关鼓励见义勇为、弘扬社会正气的鲜明态度。最高人民检察院还注重通过指导性案例阐明司法理念和刑事政策。2018年12月，最高人民检察院发布了第十二批指导性案例，该批案例共4个，均与正当防卫相关，对司法实践中正确办理正当防卫相关案件发挥了重要的指导作用。这些工作，对于减少社会戾气，培树社会主义核心价值观，促进社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。检察官法第四十六条规定，检察官提出检察建议被采纳或者开展法治宣传、解决各类纠纷，效果显著的，应当给予奖励，从另一个角度对检察官提出了要求，因而也就成为一种义不容辞的责任。检察官在司法办案过程中，要重视发挥检察建议对社会治理的促进作用，最高人民检察院向教育部发出的“一号检察建议”在全国范围内产生了广泛而深远的影响，对于保护在校学生、预防性侵犯罪、规范校园管理秩序都具有巨大推动作用。“一个案例胜过一打文件”，检察官要通过积极参与普法教育和法治宣传向社会释放司法正能量，要按照“谁执法、谁普法”的要求，结合实际进行以案说法，达到办理一案、教育一片的良好效果，促进在全社会树立起崇尚法治、守法光荣、违法可耻的观念。检察官要千方百计化解社会矛盾、修复社会关系，防止将一般的民事纠纷演化为刑事案件。同时，检察官要善于借鉴“枫桥经验”，研究探索刑事领域溯源治理问题，切实加强矛盾纠纷调处工作，尽最大努力减少社会对抗，积极促进社会和谐稳定。

　　三、检察官履行好主导责任的前提

　　检察机关主导作用的发挥、检察官主导责任的履行情况，取决于检察官的素质和能力，因此，抓好队伍建设才是根本。具体讲，就是应当做到以下“四要”：

　　一是政治素质要过硬。检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。在检察工作中讲政治的体现，就是要有大局观念，讲求办案效果的最佳化，以“求极致”的精神办好每一起案件，实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。比如，在扫黑除恶专项斗争中，要坚持“是黑恶犯罪一个不放过，不是黑恶犯罪一个不凑数”的原则;在服务打好“三大攻坚战”中，要从依法惩治金融犯罪、打击扶贫领域相关犯罪、查办环境污染相关犯罪入手履职尽责;在服务保障民营企业健康发展方面，要在办案中落实好“能不捕的不捕、能不诉的不诉”，慎重查封、扣押、冻结企业财产，讲究办案方式方法、最大限度减少办案对企业的负面影响;在贯彻落实中央关于保护产权的决策部署中，要注重体现从严打击侵犯知识产权等犯罪的要求，加大对涉产权犯罪申诉案件的办理力度，必要时进行挂牌督办或者异地审查;“民心是最大的政治”，在践行司法为民宗旨方面，就是要将心比心对待群众信访，落实好群众来信“件件有回复”的要求，严格执行7日内程序性回复、3个月内办理过程或者结果答复制度;特别是在新型冠状病毒感染肺炎疫情期间，积极主动发挥检察机关职能作用，维护社会大局稳定。

　　二是司法理念要更新。理念是行动的先导，实践离不开理念的指引。检察官要履行主导责任，就不能满足于就案办案、更不能机械司法，而是要善于透过现象看本质，不断更新司法理念，推动司法的文明进步，引领社会风气向上向善。作为刑事检察官，要注重通过办理影响性案件来体现执法司法理念。有学者指出，应当将“理性谦抑”作为新时代法律监督理念的价值追求，在检察事业和法律监督工作中，将理性谦抑理念贯彻落实于思维态度和工作作风之中，始终遵守、主动践行、自觉维护，笔者认为，这具有重要的现实意义和指导作用。须知，检察机关不是单纯的追诉机关，检察官也不能成为“追诉狂”，而应当秉持客观公正立场，坚持惩治犯罪与保障人权并重，切实做到不偏不倚、不枉不纵，既无过度又无不及。要牢固树立“权力就是责任”的理念，在办理认罪认罚案件时，表面上看，检察官的权力好像很大，实际上是大大增加了检察官的责任，要求检察官要确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性，还要求检察官结合案件情况提出精准的量刑建议并为犯罪嫌疑人所接受。最高人民检察院倡导的“案-件比”也是一个非常好的理念，该理念主张检察官办案要尽心尽力，不能因为工作没有做到位，增加不必要的诉讼过程和环节，增加当事人诉累甚至损害当事人利益，这个做法只要深入有效地推行，必将对司法实践乃至诉讼制度产生重要而深远的影响;“双赢多赢共赢”是检察机关法律监督的新理念，它缓解了监督者与被监督者之间的生硬僵化关系，促进了理解、支持和配合;“在办案中监督、在监督中办案”也是法律监督的新理念，它有效解决了将监督与办案截然分开的“两张皮”问题，这些理念都需要检察官在办案实践中贯彻落实并潜移默化地转化成一种办案自觉。此外，笔者认为，在办理申诉案件时，要以“申诉有理、原案有错”的心态开展工作。申诉可以说是当事人寻求救济的最后一次机会，“申诉有理”的心态可以使办案人员正确看待申诉人的诉求，更多地理解申诉人而不是排斥申诉人，在与申诉人的交往中就会使对方有更多的亲近感而不是冷漠感，这样，即使最终结果是维持原决定，也好开展释法说理、案结事了相关工作;“原案有错”的心态能够使办案人员以“挑刺”的眼光反向审视原案，不放过任何蛛丝马迹，充分发挥申诉程序的纠错功能，即使最终结论是维持原决定，也使原案经受住了最后一次“体检”的考验。

　　三是业务能力要加强。刑事检察工作要求检察官具备审查判断证据、运用法律政策、社会危险性评价、出庭指控犯罪、开展诉讼监督、做好群众工作、化解矛盾纠纷等能力，主导责任更是对检察官能力提出了新的更高要求。履行主导责任，不仅需要检察官在法庭上有较强的指控证明犯罪能力，更需要检察官整体司法能力的提升，更好地把握法律适用的原则性、掌握自由裁量的灵活性，优质高效地做好刑事案件犯罪嫌疑人、被害人以及律师和法官等的工作。正如有学者提出，检察官要切实履行检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导责任，保障案件质量，应当做到“四个确保”，即确保认罪之人系有罪之人且依法应当追究刑事责任、确保认罪者认罪之罪名准确、确保认罪认罚的自愿性、确保认罪与从宽系控辩双方平等协商之结果。

　　业务能力的培养和提升不是一蹴而就的，需要从多方面入手。首先，要在实践中学，提倡“干中学、学中干”，如此方能练就基本功。其次，要大力开展培训，新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》颁布不久，认罪认罚从宽制度全面实施时间也不长，都需要进行大规模培训，做到全员覆盖。同时要有计划地开展网络犯罪、金融犯罪、知识产权犯罪、涉黑恶犯罪、涉众型犯罪等新类型犯罪和专业性很强的犯罪以及法律政策性很强的犯罪案件办理的专项业务培训。还要抓紧对检察官量刑建议能力的培养，提出量刑建议是检察机关发挥主导作用的最重要方式，根据最高人民检察院的要求，量刑建议一般要提出确定刑建议而不是幅度刑建议，这对绝大多数检察官都是非常大的挑战和考验，缺乏经验是最大的短板，这就要求及时进行有针对性的实操培训;再次，要通过业务比赛等岗位练兵活动培养和发现人才。总之，笔者认为，要想方设法在刑事检察系统普遍性地培育工匠型检察官，有重点地培养一批专家型检察官，有意识地培树几个大师级检察官，形成稳定而可持续的“金字塔”型刑事检察队伍结构。

　　四是廉政风险要防控。能干事、干实事、干成事、不出事，才是干事创业的理想境界。随着司法责任制不断落实，检察官的权力清单授权越来越实、分量越来越重，加上“捕诉一体”改革将原来侦查监督和公诉职能集于一身，特别是认罪认罚从宽制度赋予了检察官在认罪协商上前所未有的“话语权”，使检察官在罪与非罪、捕与不捕、诉与不诉、如何定罪处罚等问题上具有了实质性的决定权。没有不受监督的权力，监督者更要接受监督，否则权力就有可能被滥用、放任甚至产生腐败。有学者担心，检察官的强势地位蕴含着造成刑事误判乃至冤假错案的可能性。在提高诉讼效率与避免检察官滥用协商权力之间如何保持适当的平衡，将是认罪认罚从宽制度所面临的长期课题。其实，这种担忧并非只在国内有，在德国，为了监督和制约检察官日益扩大的不起诉权，刑事诉讼法上创设了强制起诉制度，同时规定，在刑事处罚令程序中，对于检察官的处罚令申请法院可以拒绝适用，而法院一旦拒绝检察官的申请，则案件必须进行审判，这实际上就是对检察官案件实体处分权的一种制约。总之，要认真总结检察官履行主导责任过程中的廉政风险点，有针对性地筑牢制度的“篱笆”，织密自律与他律、内部监督与外部监督的“防火墙”，让检察官有规可循、有规必循、违规必究，无愧于“人民检察官”“国家公诉人”的神圣称谓。

　　(作者系最高人民检察院第一检察厅副厅长，一级高级检察官，法学博士。)

　　本文节选自2020年《人民检察》第5期

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