不久前，某市发生了一起城管行政执法案：某公司拟将位于城市规划区内的物业大楼进行升级改造，主要包括整栋楼宇的内外装修、加装电梯、增加钢结构装饰、部分建筑物、构筑物改建等。由于该公司主管缺乏城市建设规划及建筑施工法制意识，加之在向城管行政执法部门申请临时占道许可证时，城管行政执法部门在审核过程中并未告知某公司需要办理其他有关行政审批手续(行政许可)，所以在未申请办理规划等行政许可的情况下开始进行施工。城管行政执法部门随即发出《责令改正通知书》，认为该公司违反《城乡规划法》第四十条第一款未申请办理建设工程规划许可证，根据该法第六十四条规定要求该公司立即停止建设、限期改正。此后由于城管行政执法部门认为发现该公司还在施工，随即又发出《责令停止建设决定书》《依法停止供应水电气的通知》，对该公司停止供应水电气。期间及随后该公司对城管行政执法部门提起了系列行政撤销、行政赔偿诉讼。诉讼中，针对前述《责令改正通知书》《责令停止建设决定书》《依法停止供应水电气的通知》的行政行为性质，双方产生争议，涉及对《城乡规划法》第六十四条具体内容的理解，对停止供应水电气行政行为属于什么行政行为的理解产生歧义。

　　笔者梳理了一下，根据行政法理论及行政立法，再开放一点，其实就是涉及行政命令、行政处罚、行政强制等行政行为的性质分类问题，由此而产生法律适用及行政诉讼案由的确定问题。

　　现在仅以本案所涉及的《城乡规划法》第六十四条及停止供应水电气行政行为做些说明。

　　一、关于《城乡规划法》第六十四条所包含的行政行为类别

　　《城乡规划法》第六十四条是该法第六章法律责任编下的内容之一，其完整内容是：

　　“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

　　上述规定内容可以归纳为两部分，一是要求行政相对人不为一定行为或者为一定行为，二是行政机关对行政相对人予以罚款、没收实物或者违法收入的行为。从行政行为性质的行政法理论上看，前者不论以什么外在名称出现，责令通知书也好，责令决定也罢，其中心意思是要求行政相对人不为一定行为或者为一定行为，是一种责成命令，也就是行政命令;后者是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为，从法律角度看就是行政处罚。

　　行政命令，在我国有通俗用法和行政法上的专门用法的区别。按照通俗用法来理解，行政命令泛指政府的一切决定或者措施;而行政法上的“行政命令”，是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为(作为或者不作为)的意思表示，是行政行为的形式之一。其中要求行政相对人为一定行为的意思表示，称为令，即狭义上的命令;要求行政相对人不为一定行为的意思表示，称为禁令。行政命令常用于带有强制性的行政决定。

　　要求行政相对人为一定行为或者不为一定行为，是行政命令的实质特征。

　　行政处罚，是行政主体对行政相对人其人身、财产、名誉等等的法律制裁和处置，其具体方式包括行政拘留、驱逐出境，罚款、没收财产或者非法所得，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照，以及警告、通报批评等。

　　行政处罚的实质特征，主要体现为限制、减损行政相对人的一定人身权、财产权、名誉权等等。

　　根据行政命令、行政处罚各自的特征，可以看出《城乡规划法》第六十四条的内容既包含行政命令，也包含行政处罚。其中责令停止建设，限期改正、限期拆除，属于行政命令;罚款、没收实物或者违法收入属于行政处罚。

　　因此，我们不能因为《城乡规划法》第六十四条规定在其第六章法律责任编下，就将其全部内容简单的归属于行政处罚。

　　二、关于停止供应水电气行政行为的分类

　　行政机关对行政相对人停止供应水电气，是对行政相对人财产使用权的一种强制限制，或者说是一定使用期限的强制剥夺，它不是通过行政相对人的自觉行为来实现，实际上也难以通过行政相对人的自觉来执行实现。因此，从其实现的保障方式角度看，它属于行政强制的范畴。

　　2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》。该法第二条规定：

　　“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

　　“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”

　　根据上述规定可以看出，行政机关对行政相对人实施停止供应水电气显然属于行政强制法规定的行政强制之一——行政强制措施。它既不属于行政命令，也不属于行政处罚。

　　行政强制措施的突出特征是“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制”，具有强制性、暂时性。

　　三、区分行政命令、行政处罚、行政强制措施等行政行为类别的意义

　　第一，是判断行政行为合法性的前提。

　　判断一个行政行为的合法性，首先要找到它适用的法律或者政策依据。通常情况下，行政机关作出某个具体行政行为，必然也会首先考虑作出的法律或者政策依据问题，通常也会在作出行政行为时说明其所依据的法律或者政策。但是，由于社会管理的纷繁复杂性，行政执法手段的多样性，行政执法人员执法水平的参差不齐的局限性，在行政主体没有明确说明、正确说明其作出行政行为的法律、政策依据的情况下，依据行政法理论对行政行为的具体类型作出正确判断，有利于及时找到其适用或者可能应当适用的法律或者政策依据，进而根据该法律或者政策研判该行政行为的合法性，包括实体与程序上的合法性。

　　比如前述案件的停止供应水电气的行政行为，从国家立法层面就不可能找到直接的具体法律和政策依据，前述案件的行政主体也没有提供其准确的法律政策依据，甚至在行政相对人提出《行政强制法》这一应当适用的法律依据时，也仍然惶惶然将信将疑。

　　同时，由于具体行政行为的类型不同，法律救济程序也不完全相同。比如对行政命令，一般救济程序就直接是行政复议、行政诉讼。但对行政处罚，除行政复议、行政诉讼外，行政处罚决定作出前，根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定还有告知、申辩程序。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。/行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”

　　其中，对有的可能对行政相对人权益造成较大损害时，还有听证程序，行政相对人可以在行政处罚决定作出前向行政机关申请听证。《行政处罚法》第五章第三节就专门规定了听证程序，其第四十二条明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。

　　第二，是确定行政诉讼案由的前提

　　案由，是对诉讼案件所涉及的法律关系的性质进行概括后形成的案件名称，是案件的由来或内容提要，是对具体诉讼案件的性质、内容的概括提要。1984年版《法学词典》的解释是：“每一特定诉讼案件的原由。在刑事案件中，指被告人被被控所犯的罪名(如盗窃、杀人);在民事案件中指原告人起诉中所提出的诉讼请求(如离婚、损害赔偿、返还财产)”。

　　案由是是适用法律的基础，也是一个具体案件名称的核心。完整的名称应当包括诉讼主体+案由(案件性质或者内容)。如一个具体离婚案件的名称完整表述应当是：XXX诉(与)XXX离婚(一案)。

　　而行政诉讼的案由，现在仍然在适用的2004年1月14日《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》。该通知规定了行政诉讼案件案由的构成要素和确定方法，将行政案件的案由分为：作为类案件、不作为类案件、行政赔偿类案件，并说明当出现行政管理范围和具体行政行为种类难以界定、案由难以确定的情况时，可以作为例外情况酌情确定案由。

　　其中对作为类、不作为类案件的案由确定基本方法是：划分案件的“类”、“别”，以行政管理范围为“类”，以具体行政行为种类为“别”进行构造。案由的结构应当具备两个要素：一是行政管理范围，二是具体行政行为种类。

　　由此可见，具体行政行为的种类是确定行政诉讼案由不可或缺的要素之一。不能正确识别行政行为类型，就不能正确确定行政诉讼案由，从而影响案件正确、准确适用法律。

　　以上是确定行政诉讼案由的基本要素，在具体的行政诉讼案件中，还应当加上诉讼请求。

　　如本文开始所述案件，当行政相对人就责令停止建设，限期改正、限期拆除提起诉讼时，其案由就应当是：城市管理行政命令+诉讼请求(违法或者撤销);就停止供应水电气提起诉讼时，其案由就应当是：城市管理行政强制措施+诉讼请求(违法或者撤销)。前者案件名称则为：XXX诉XXX城市管理行政执法局城市管理行政命令违法(或者撤销)，后者则为：XXX诉XXX城市管理行政执法局城市管理行政强制措施违法(或者撤销)。