摘要：农地流转制度是实现农村土地资源优化配置, 实现农村土地高效利用的重要途径。本文主要研究了美国、日本、英国、法国等发达国家和俄罗斯、中国、越南等发展中国家的农地流转制度。研究表明, 农地流转制度是实现农业规模化和现代化的重要途径。本文认为, 完善的土地流转制度应该包括以下几个方面:明晰的权利界定, 赋予农民充分的土地权利是实现农地流转的必要条件;完善的土地交易市场, 市场一方面是农地交易的平台, 另一方面能够在国家的监督下实现土地的公平交易;其他制度的保障, 就业、养老等方面的制度建设能够在农地流转中充分保障农民的合法权益。

　　规模化土地是一种重要的和不可替代的自然资源, 土地资源的优化配置可以推动农业的发展, 对农村经济社会的发展具有十分重要的意义。一方面, 不能流转无法实现土地财产功能, 自由流转使土地资源得以优化配置[1];另一方面, 土地流转也是实现农业规模化经营的重要条件。已有的研究表明, 信贷[2]、家庭劳动力[3]、交易成本[4]、土地的自然属性[5]等都会影响土地交易活动。以中国农地制度为例, 隐形交易市场[6-9]、合同不规范、各地价格差异较大[10-11]等问题在农地流转频率增加的同时也越来越突出。农地流转相关立法不完善, 导致流转随意性大是上述问题出现的根本原因[12]。尽管如此, 许多国家的发展经验也表明, 农地流转是实现农业规模化经营及土地资源高效优化配置的重要途径。农地集中规模化经营也是农地流转制度建立的重要推动力量, 二者相互促进、相辅相成。土地流转是小农经济国家实现农业现代化的重要方式之一。农地流转制度是在国家法律立法不断完善的过程中逐渐形成的。日本人多耕地少, 农业生产经营模式是典型的小农模式为主的国家。1952年用《农地法》确立了农户土地所有权的永久地位[13], 在此之后相当长的一段时间中, 日本政府不断地采取多种措施来完善农地流转制度。小农经济的典型代表法国, 先后颁布了《农业指导法》《农业指导补充法》来完善农地流转制度[14]。

　　农地流转制度建设比较具有代表性的还有农业现代化程度位居世界前列的美国。美国农地流转制度形成过程, 同样离不开政府在土地所有权、经营权及流转程序等方面的努力, 同时还有联邦政府为推动土地流转在其他相关辅助制度方面的实践。1993年, 越南政府颁布的《土地法》将转让、交换、抵押、出租等权利赋予了农民所有[15]。这一规定不仅从法律上明确了农民对土地的权利, 同时也为保障农民合法权利的实现提供了法律基础。美国、日本、法国、越南的发展经验均表明, 建立健全的农地流转制度, 能够有效地推动农业现代化, 实现农业生产经营利益最大化, 促进农村地区经济发展。

　　1 发达国家农地流转制度研究

　　1.1 日本

　　日本不仅是亚洲发达国家的典型代表之一, 也是亚洲国家中农业发展水平和农地流转制度较为完善的国家之一。个人私有为主体, 国家、公共、个人与法人所有并存的混合所有权制度是其最基本的土地制度[16]。其农地流转制度经历了从限制性流转向自由流转的转变。1946年日本国会通过《自耕农创设特别法案》《农地调整法修正案》, 不仅使日本农业生产得到恢复, 同时广大农民也获得了土地作为最基本的保障[17]。1952年日本的《农地法》对农地买卖做了严格的限制[18]。1962年, 日本政府修改《农地法》, 将其中对土地流转的限制改为允许农民较为自由地出租或者出售土地[19]。此项修改, 极大提高了农地流转的速度和程度, 也扩大了农地流转的范围。经过不断调整, 日本最终建立起了完善的以市场调节为主、政府监督为辅的农地流转制度, 最终实现了从“现状主义”向“用途主义”的转变[19]。日本政府不仅建立了良好的法制和市场环境, 同时也在农地流转市场中起监督作用, 保证农地流转健康有序进行。

　　1.2 英国

　　英国的私有制土地产权包括土地所有权和土地保有权两个层次[20]。作为农地规模化经营的代表性国家之一, 农地流转是其实现土地集中和规模化经营的主要手段。根据表1所示, 1888—1895年, 英国的土地制度和政策不断从土地所有权向土地保有权方向倾斜。1906年, 英国将地主不得干涉农场主如何使用租佃土地写进了《农业持有地法》[21], 并在1941年的《农业法》中实现了对农场主终身租期的保护[21]。这两部法律实现了对农场主土地保有权的保护。1967年, 修订后的《农业法》中提出了终身年金等配套制度用以完善农地流转制度[21]。政府在1976年、1986年分别对农场主终身租赁权和两代继承权进行修订和调整, 最终以自营农场为基本形式的现代农业经营模式在英国建立起来了[22]。英国的农地流转制度主要是土地保有权的流转。一方面, 政府的立法和制度建设加速了土地流转市场的成熟, 推动了土地向集中化、规模化的方向发展;另一方面, 市场在农地流转中发挥了有效的调节作用, 市场自我调节机制的发挥, 保证了农地流动良性机制的形成。英国农地流转制度的完善同样体现了法制环境和市场环境的重要作用, 同时也说明了农地流转制度的健康有序运转和实施需要其他制度的支持。

　　1.3 法国

　　同样实行土地私有制, 但与日本、英国不同的是, 法国政府建立了土地整治和农村安置公司。土地安置公司具有买方和经营者 (或卖方) 双重身份。一方面, 通过买卖的方式将分散的土地集中起来;另一方面, 以合并、整治、改良等手段和措施对土地进行整理使其达到“标准经营面积”[24], 最后实现对土地的规模化经营或者是转卖给其他的经营对象。土地整治和农村安置公司, 更多地充当了中介机构的角色。通过对零散土地的合并、规划等整治方式, 规模化后将土地转卖出去, 实现土地资源优化配置和高效利用。因此, 农地流转也是法国实现土地规模化的一个重要途径。为提倡和鼓励农民集体生产, 在农地流转法律完善的基础上, 政府也制定了其他相关的政策来补充和支持农地流转[25]。例如, 合并小农场, 支持中等农场发展, 对老年农民发放养老金使他们愿意放弃农业, 腾出土地用于扩大农场规模, 这些措施都大大地提高了农地流转的速度和程度。

　　1.4 美国

　　美国是典型的市场经济国家, 其农业现代化程度居世界前列。1785年, 美国国会出台了第一部土地法令, 《西北法令》的颁布实施为美国农地流转政策确立了基本走向[26]。1981年《农地保护法》制定了详细的土地保护政策, 1996年《农业完善和改革法》颁布, 农地流转制度进一步完善[27]。其农地制度包括所有权和使用权两个方面, 市场是所有权流转的重要场所, 也是调节使用权流转的主要途径[21]。联邦政府赋予了农民在转让、租赁、继承等方面不受干扰和侵犯的权利[28]。美国农地流转以土地使用权和经营权为主, 在多数情况下并不会涉及所有权[29]。与英国相似, 除与土地流转直接相关的法律之外, 美国政府还运用信托支持、政策引导、价格补贴等手段来支持并保障农地流转制度的顺利实施[30]。在“完全竞争性”的市场[30], 能够实现交易双方自由地进行土地交易。通过建立权利界定明晰的土地产权制度, 将权利赋予农民, 为农地流转提供了良好的权利制度基础。以市场调节为主的土地流转模式, 在很大程度上为美国土地规模化经营提供了便利条件, 价格补贴等经济手段在一定程度上降低了农民转让和交易土地后的负担。通过不断地完善, 美国最终建立了以市场调节为主、政府调节为辅, 买卖和出租自由的农地流转制度。

　　如图1所示, 1990—2009年, 美国、日本、法国、英国4个国家的人均耕地面积变化趋势。其中, 以美国人均耕地面积最大, 远远超过其他3个国家。其次是法国、英国, 最后是日本, 日本人均耕地面积不足0.1hm。美国的人均耕地面积随着时间的变化呈减少趋势, 且变化最显著, 法国耕地减少趋势相对不显著。英国和日本基本维持在一个稳定的水平上。尽管人均耕地面积少, 但这并不影响农业增加值的增加, 以美国最为显著, 其人均耕地面积不断下降的同时, 人均农业增加值却在不断地上升。上述4国的农业规模化经营程度较高, 农地流转制度完善, 这就表明, 高水平的农业发展速度与土地规模化经营是农业增加值不断增加的重要原因, 而农地流转是实现土地资源高效利用和农业规模化经营的主要途径。

　　如表2所示, 发达国家农地流转制度, 都具有产权清晰、权利界定清晰等特点, 这是农地流转的最基本的也是最关键的因素之一。美国土地流转程度之高, 土地纠纷之少, 正是由于土地权利界定明晰。发达国家的农地流转经验表明, 市场调节为主, 政府宏观调控和监督为辅的完善的土地流转市场是农地流转不可缺少的条件。发达国家土地流转制度中另一个比较显著的特征是农业规模化经营, 无论是家庭农场为主的美国土地经营制度, 还是自营农场为主的英国现代化农业经营形式, 都是通过建立完善的土地流转制度进而实现农地规模化经营。此外, 国家建立的货币补贴、养老等社会保障措施, 为流出土地方解决了后顾之忧。保障措施的建立不仅能够保障土地的高效利用, 还能够提高人们的生活水平。以英国和美国为代表, 大多数情况下流转的并不是土地所有权, 而是在保有土地所有权上对使用权或者是保有权的流转。

　　2 转型期国家农地流转制度研究

　　越南是东南亚地区的人口大国, 也是一个典型的小农经济比较发达的以农业为主的社会主义国家。国家、集体和个人是其土地制度所有者的3种形式, 其中大量的农村土地转为集体所有, 仅有5%的土地属于个人所有[31]。1988越南政府年颁布了《土地法》并先后进行了3次修改[32]。1993年越南农地市场的雏形形成, 法律对使用期限内农民拥有的土地权利进行了调整[33]。2003年越南从法律层面赋予了农民自由交易、转让、出租、继承等权利, 实现了对农地使用权物权属性的保护[34]。越南的土地制度改革十分注重对农民权益的保护, 尽管农地以集体所有为主, 但土地权利界定清晰, 改革中不断强化“事实上的私有化”, 赋予农民充分的农地使用权, 并通过相关法律来保障农民合法权利的实现。同时, 越南政府也十分注重区域资源差异, 根据不同地区的资源差异, 允许地方各级立法机关在国家普适法律的基础之上自由地进行土地制度立法。首先, 越南农地流转制度最突出的特点是不断对土地权利界定进行修改, 明确了属于农民的土地权利。其次, 根据各地方的差异, 允许在基本法的前提下自行制定适宜的法规。

　　中国是转型国家中探索农地流转制度建设的典型代表。中国是农业大国, 人多地少, 地域差异较大。1956年高级农业合作社的成立标志着农村集体土地“三级所有, 队为基础”三级所有制的形成。1978年改革开放后, 以家庭为主要生产单位的承包经营制取代了人民公社成为中国农业发展的主要模式。之后中国的土地制度一直处于一种产权主体模糊、产权界定不明晰的状态[35]。随着经济的发展, 农地流转市场逐渐形成, 据农业部相关数据统计, 截至2009年年底, 全国农村家庭承包耕地转出面积为1 013.33万hm (1.52亿亩) , 同比增长39.45%;流转比例为12%, 同比提高3.1%。流转形式以承包为主, 占到总数的52.89%, 出租占25.69%, 转让占4.54%, 互换占4.39%, 股份合作占5.42%, 其他占7.07%[7]。而不明晰的产权制度导致农地流转纠纷频发, 阻碍了农地流转市场的顺畅运行, 不完善的农村社会保障体系也在一定程度上阻碍了农地流转[36-38]。尽管《物权法》赋予了土地使用权物权属性, 但从国家的层面来讲, 政府的管理、监督等方面存在着不足, 存在干预过当和监督不当的情况, 这使得农民之间的土地交易无法顺利地进行。此外, 土地流转缺乏法律规范, 很多是口头协议, 即使签订了书面合同也有很多不规范的地方[10]。

　　俄罗斯用10年左右的时间, 废除了苏联时期单一的土地国有制。1991年, 俄罗斯政府开始推动土地私有化, 同年政府颁布的《土地法典》围绕土地私有化做出了一系列的规定, 包括:大规模建立个体农户等。1993—1996年这段时期, 俄罗斯土地交易量极不稳定, 交易方式以租赁为主, 交易面积和数量年际变化较大, 表明了在俄罗斯建立完善的土地交易市场和土地流转制度的必要性 (表3) 。2001年俄罗斯政府对《土地法典》进行修订, 表明政府承认了土地私有制[32]。2002年7月24日《农地流转法》实施, 标志着俄罗斯政府在农地流通方面的态度有所转变, 允许了农地流通[39-40]。俄罗斯用10年的时间建立了相对完善的土地私有制, 并在此基础上, 对农地流转做出了修改和开放, 为俄罗斯现代农业发展模式的形成提供了重要的制度基础。在农地产权明晰的过程中, 俄罗斯国内的市场资源配置模式逐渐完善, 土地流转的数量和规模不断扩大。完善农地流转的法律和制度建设对农地流转具有十分显著的作用, 与2003年农民地块交易数量相比, 2006年的交易量增加了10倍多, 交易面积增加了近8倍[41]。

　　农地流转在俄罗斯家庭农场规模扩大和资源高效配置方面具有积极的作用[43]。俄罗斯的土地流转制度也存在较多的问题, 其中最重要的有两个方面:一是, 土地市场不完善, 行政审批程序烦琐。二是, 农民需要承担数额不小的交易税[44]。

　　由表4可知, 在3个转型期国家中, 越南的土地流转制度相对比较完善, 越南和中国同为社会主义国家, 但越南经过几十年的努力, 建立了一套相对完善的土地流转制度, 权利界定明晰, 具有完善的土地交易平台———土地市场。在法律上赋予土地使用权物权属性, 及农民自由交易权利, 政府对市场和交易进行有效的监督和管理。相比之下, 俄罗斯和中国的土地制度有些不足, 尽管俄罗斯的土地流转制度在一定程度上为提高其农地利用效率发挥了重要作用, 但农民的负担较重, 并且冗长烦琐的土地审批制度限制了土地流转的速度和程度, 大大降低了土地流转的效率。中国土地制度的首要问题是土地权利界定不明晰, 导致土地交易存在较多的隐患。中国尚未建立完善的农村土地市场来保障农村土地流转顺利实施, 也未从立法的角度对土地流转市场进行规范以保障农民的权益, 这都大大降低了土地流转速度和农业规模化经营程度。

　　3 不同国家农地流转制度比较

　　本文主要研究了以日本、英国、法国、美国为代表的发达国家的农地流转制度及以越南、俄罗斯、中国为代表转型时期国家的农地流转制度。

　　根据表5, 日本、英国、法国、美国和越南的农地流转市场相对完善, 政府以法律的形式赋予农民界定清晰的土地流转权利。其完善的农地流转制度以市场调节为主, 农民拥有充分的自由流转土地的权利, 并获得法律的保障。此外, 政府还制定了一系列相关的经济政策及保障制度用来保障流转土地后农民基本生活及收益。与同样以集体所有为主要所有制形式的越南相比, 中国的农地流转制度相对不完善。首先, 政府没有从法律的角度赋予农民清晰的流转权利。其次, 农地流转尽管规模较大且较为频繁, 但并没有正式纳入到法律制度框架下, 也就是说, 农地流转是农民自发形成的。第三, 农村社会保障体系尚未完善, 农民流转土地后的基本生活及收益无法保障。俄罗斯农地流转制度的建立尽管也经历了相对较长的时间, 但其流转流程及配套的相关经济政策尚有待完善。相对而言, 中国的农地流转制度最不完善, 存在的问题较多, 这对中国政府也是一项巨大的挑战。

　　4 结语

　　基于以上分析, 本文认为适于农业经济发展, 能够有效地提高农地利用效率的流转制度应该具备以下几个特征。首先, 要对农民拥有的土地权利进行明晰的界定。所有权主体是属于国家还是集体抑或者是个人。其次, 制定相关制度完善土地交易市场。土地市场是保障土地交易安全和稳定的重要平台, 要在国家和政府法律框架下运行。第三, 土地流转制度的完善需要国家的监督管理以及配套政策的支持。国家对农地流转制度的监督和管理能够保证土地交易中农民的合法权益受到保护。国家对农民的养老、就业、农业补贴等方面的制度设计, 有利于农民转让土地, 能够有效地提高土地流转程度。

　　值得说明的一点是, 农地流转制度的建立和完善是一个长期的工程, 因此, 农地流转制度的完善不应急于求成, 而是应立足本国国情, 逐步完善。