关于集体土地使用权流转的含义，人们在认识和理解上存在较大差异。不少学者在研究集体土地使用权流转问题时未区分建设用地和农业用地，对集体土地使用权流转的客体和主体都作了扩大理解。

　　总的来看主要有两种理解：一种观点认为集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转。那么，集体土地使用权流转的首次流转和再次流转有何区别呢?

　　一、集体土地使用权首次流转

　　实质：首次流转是指集体土地者与建设用地使用者之间的土地使用权流转关系。

　　与建设用地使用权的关系：所谓的“首次流转”，实质上是土地使用权与土地权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离与建设用地使用权的取得实质上属于同一过程，通常会涉及到土地用途的改变和土地利用规划的实施。因此，集体建设用地使用权与权分离的前提是政府依法审批。虽然“首次流转”中土地者与使用者之间的流转协议，终还要经人民政府的批准，但这种批准是被动的、形式上的，很难体现审批的真正意图。在政府审批把关不严的情况下，很可能导致大量土地在乡(镇)政府的操作下涌入市场，耕地保护将更加艰难。

　　首次流转主要发生在集体土地者与土地使用者之间，通常是在地方政府的操作下进行。其结果通常是增加建设用地的供给总量，而不是提高现有存量建设用地的利用率。

　　方面：首次流转如果不力，极易造成土地供给，产生严重的社会后果。

　　二、集体土地使用权再次流转

　　实质：再次流转是指土地使用者相互之间的土地使用权流转关系。

　　与建设用地使用权的关系：再次流转仅限于建设用地使用权的流转，一般不涉及到农地的转用问题和规划的变更，也无需政府审批。以所谓的“首次流转”获得建设用地使用权的做法，实质上是规避政府审批的非法占地行为。

　　再次流转是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。

　　方面：再次流转比较容易监控，以通过流转合同、土地使用权变更登记、税收、价格等手段予以监控。

　　小结：

　　集体土地流转，涉及法律问题较多，业界讨论也较多，我们须清晰辨别集体土地用于非农建设的合法路径，除了通过征收集体土地“变性”成国有土地再行流转外，还可能因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。

　　集体土地流转存在首次流转与再次流转的区别，集体土地权只能是单向性的 一次流转，但土地使用权却可以再次流转。所以在土地流转过程中须严格依法、依规确定，否则将引起集体土地流转过程中法律适用的混乱或混淆。