农民土地承包经营权是农民的生存权和发展权的基础,是增加农民财产性收入的根本途径,也是农村集体土地公有制的实现形式之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题决定》(以下简称《决定》)明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求,首次从党的政策层面明确了农民土地承包经营权的公有制性质,确立了与农民集体土地所有权(归属权即上位权)相对应、相适应的农民土地承包经营持有权(控制权即下位权)的主体地位与独立的市场主体地位,从而形成了以农民集体资产分层收益权、农民集体资产股份持有权、农民土地承包经营权、宅基地权为基点的农民财产性权利体系。这对于切实维护农民土地权益,保障农民承包经营土地的财产性权利主体地位和市场主体地位,切实保障其生存权和发展权,促进城乡统筹发展,让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果具有重大的现实意义和深远的历史影响。如何使以农民土地承包经营权为基点的财产性权利及其收益的保护制度化、法律化,促进我国财产权体系科学配置,财产权利保护法律化与程序化,现提出完善相关法律法规的咨询意见。

　　完善农民土地承包经营权产权主体地位的法律规定

　　《决定》第20条第一款内容:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”《决定》与现行法律法规存在一定的冲突。《决定》第20条第一款内容,与现行物权法、土地管理法、农村土地承包经营法、农民专业合作社法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等法律法规的冲突是:现行法律法规对农民土地承包经营权的规定未明确为公有产权实现形式之一的性质;现行法律法规只明确农民的土地承包经营权是对农民集体土地使用权的主体,而未明确对农民集体土地承包经营是相对独立的产权主体地位;农民土地承包经营权不具有抵押担保适格标的物的资格,农民土地承包经营权的权能结构仅仅是对农民集体土地所有权在使用层面的占有、使用、收益以及部分流转权能等。

　　完善相关法律法规的建议。建议修改物权法、土地管理法、森林法、水法、渔业法、草原法、海域使用管理法、农村土地承包经营法、农民专业合作社法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、人民银行法、商业银行法、担保法、行政诉讼法、行政处罚法、民事诉讼法16部法律、行政法规、部门规章及规范性文件的相关内容,即:以马恩“农民股份合作的丹麦模式”理论为指导,明确农民土地承包经营权(控制权即下位权)与农民集体土地所有权(归属权及上位权)都是农村土地公有产权基本实现形式的性质;明确农民对集体土地承包经营是具有相对独立的公有产权(控制与持有)主体,也就是明确农民对土地(水面、森林、草原、滩涂、洋面)承包经营具有相对独立持有权(控制权即下位权)的法律地位,其持有期可界定为70年或99年,形成与农民集体土地所有权(归属权即上位权)相匹配的农民土地所有权公有制新的实现形式;明确农民土地承包经营权具有抵押担保适格权能的主体资格等。

　　完善现代农业经营与市场法律制度

　　《决定》第20条第一款内容:“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。”《决定》与现行法律法规存在一定的冲突。《决定》第20条第一款内容与物权法、土地管理法、森林法、水法、渔业法、草原法、海域使用管理法、农村土地承包经营法、农民专业合作社法、价格法、资产评估法、行政许可法等法律相关规定不协调、不匹配,有的内容与法律规定相冲突,有的立法空白。

　　完善相关法律法规的建议。建议修改物权法、土地管理法、森林法、水法、渔业法、草原法、海域使用管理法、农村土地承包经营法、农民专业合作社法、价格法、行政许可法、资产评估法(草案)等法律法规的相关内容,即:明晰农民土地承包经营权作为现代虚拟资本股权新型形态的法律性质、地位、功能作用及其规制;明确农民作为土地承包经营权的资本股权持有主体(控制权主体)的法律地位与市场主体地位;建立与工商登记、行政许可、资本认缴制度相协调的农商经营统一登记制度,完善农民作为现代农商市场主体资格的统一准入制度,助推构建城乡工商农商一体化准入登记制度;明晰农民(农户)持有土地承包经营权的市场主体地位,规范其(农户)作为农商专营主体进行农业经营登记的程序等。

　　完善赋予农民更多财产权利的法律制度

　　《决定》第21条内容:“保障农民集体经济组织成员权利积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”《决定》与现行法律法规存在一定冲突。《决定》第21条内容与物权法、土地管理法、农业法、渔业法、草原法、森林法、水土保持法、农村土地承包经营法、农民专业合作社法、行政许可法、行政监察法、人民银行法、商业银行法、商业银行监督管理法、居民身份证法、户口登记条例的相关内容不匹配、不协调,大多立法空白。

　　完善相关法律法规的建议。建议修改物权法、土地管理法、农业法、渔业法、草原法、森林法、水土保持法、农村土地承包经营法、农民专业合作社法、行政许可法、行政监察法、人民银行法、商业银行法、商业银行监督管理法、居民身份证法、户口登记条例等法律法规,即:明确农民集体经济组织成员身份权的性质、地位与作用,界定农民集体经济组织成员身份权优先取得土地承包经营分配权的范围、方式和程序;明确构建与农民土地承包经营相匹配的收入分配权、文化权、社会权等权利束体系;明确农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出的范围、方式和程序;明确农民集体经济组织与农民对集体资产股份的分层收益范围、方式;明确农民对集体资产股份抵押、担保、继承的范围、方式、程序和罚则等。