摘要：农户宅基地使用权有偿退出是中国宅基地产权制度改革的基本方向,使用权退出价格形成机制是推进这一改革的主要难题。本文按照产权结构变化与使用权退出用途不同两个标准,将农户宅基地使用权退出划分为部分-公益、部分-经营、完全-公益、完全-经营四种理想类型,分析了不同退出类型的现行价格形成机制及其缺陷。初步研究发现:以耕地产值为标准的政府征地指导价是目前农户退出宅基地使用权的主要价格标准,它以低于耕地的价格标准征收农户宅基地,未能体现此类土地使用权的稀缺性;集体议价在经营性征地中剥夺了少数人的自由交易权;市场议价的合法空间狭窄。基于这些问题,文章按照国有土地与集体建设用地“同地、同权、同价”的原则,重新设计了一个以基准地价为标准的农户宅基地使用权退出价格形成模型。模型应用与案例比较发现,与耕地产值标准相比较,基准地价标准显示出良好的适用性与可行性:它同时考虑了供需关系、产权结构和政策干预等因素,在农户宅基地使用权不同退出情形中,均显著提升了土地使用权的转让价格,体现了宅基土地资源的稀缺性与产权转让的公平性,显示了公益性用地与经营性用地的差异,兼顾了政府、集体与个人收益。本文建议,在立法方面,修正《土地管理法》中以耕地产值标准作为征用农村建设用地参照标准的做法,改用基准地价标准;在模型运用方面,以地方政府公布基准地价的40%作为宅基地使用权转让估值标准的底线,经济发展水平较高、土地开发状况较好、土地市场活跃的地方,可以适度提高这一比例。
计划与市场是资源配置的两种基本手段,无论采用哪条路径,价格都处于资源配置的中心环节。中国农村宅基地大量闲置是一个基本的经验事实[1],如何盘活闲置资源是农村宅基地产权制度改革的一项重要任务。受现行法律和政策限制,农村宅基地基所有权不能转让,但使用权可以依法转让,这为利用价格机制盘活农村宅基地资源留下了制度空间。党的十八届三中全会提出在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年11月2日,中央印发《深化农村改革综合性实施方案》,提出探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。以上两项政策都指出了用市场及价格机制盘活闲置宅基地资源的进路及可行性。本文要解决的问题是宅基地使用权转让价格形成机制如何确定,才能实现土地资源的公平有效配置。全文共分四个部分:第一部分为研究背景;第二部分主要分析中国当下农户宅基地使用权退出主要类型、价格形成机制及其缺陷;第三部分设计了一个基于基准地价的农户宅基地使用权退出价格形成模型,应用模型并与现行价格形成机制比较。文章最后一部分是基于基准地价的农户宅基地使用权退出价格形成机制的政策建议。
1研究背景
价格形成机制是影响价格及其变动的各个要素及其之间的关系,它是合理配置稀缺资源的重要手段。[2]价格形成机制不仅受资本投入、供求关系、产权结构等市场要素的影响,而且受社会结构、社会规范、行政干预、风险分担等多重社会逻辑的交互作用。[3]影响中国农户宅基地使用权价格形成机制的主要因素包括供需关系、产权结构和政策干预等。
在供需关系方面,已有研究发现,以北京市为代表的东部发达地区,农民新建宅基地的需求长期得不到满足[4],以武汉城市圈为代表的中部地区,以宅基地为载体的庭院经营性收入与农户流出宅基地的意愿负相关[5],而以新疆为代表的西部地区,农民流出宅基地的意愿与流出收入正相关,而流入费用对流入意愿的影响并不强烈。[6]这些研究表明,尽管中国农户宅基地使用权供给与需求存在明显的区域性差异,市场价格仍然是改善宅基地使用权市场供需关系的有效机制。
在产权结构方面,所有权与使用权分离是中国宅基地产权制度的基本特征。在两权关系中,集体土地所有权是绝对的、永续的,农户土地使用权是相对的、暂时的。土地所有权对使用权交易的约束,既表现为农户宅基地使用权交易不得对抗、改变土地所有权的性质,也表现为土地使用权的专用性,即宅基土地仅限于宅基地的使用。因此,农户宅基地使用权市场交易价格体现的并不是土地的全部物权价值,而只是土地的用益物权价值。当发生政府征地或土地用途改变的情形时,集体经济组织就要申索其作为土地所有者的权利,并相应发生土地产权变化收益在集体成员之间分配的情形。
在政策干预方面,政府政策规定了农户宅基地产权结构的具体样态。在政府征地指导价格方面,1998年修改后的《土地管理法》将征地补偿标准由耕地产值的20倍提高到30倍。在集体土地使用权可交易性方面,中央政府决定在各地开展城乡建设用地增减挂钩试点,农户集约使用所节约出来的宅基地具有间接交易的可能。在土地发展权收益方面,政府在处置因土地用途改变而产生的增值收益时,政策的总体走势是由奉行“涨价归公”原则向尊重和保护集体土地产权人权利转变[7]。
由上观之,建立公平有效的农户退出宅基地使用权价格形成机制,需要综合考虑各种因素:既要尊重市场法则、改善供需关系,又要尊重产权结构、兼顾各方利益,同时也要遵循合理提高个人收益的政策导向。基准地价正是基本满足这些条件的一个土地价格标准。
基准地价又称土地初始价,在国家《城镇土地估价规程》(GB/T 18508-2001)中,它是指在城市规划区范围内,对现状利用条件下不同级别或者不同均质地域的土地,按照商业、居住、工业等用途,分别评估确定的某一评估时期上法定最高年限土地使用权区域平均价格。基准地价按照同一市场供需圈内,土地使用价值相同、等级一致的土地具有同样的市场价格的原理确定,具有如下特点:第一,基准地价虽然并不是土地市场的实际交易价格,但是它以本区域土地市场交易价格为参照,反映了本区域内土地市场交易的整体水平和趋势;第二,基准地价同时考虑到了土地的区域、用途、质量及市场交易状况,是一种“同地、同权、同价”的价格评估方法,是最贴近本区域土地发展权收益的价格指标;第三,基准地价由市、县级以上人民政府定期更新和公布,具有行政性和权威性,能够体现政府的最新政策意向。此外,基准地价列有专门的居住用地基准价,虽然目前这一价格标准主要用于城镇国有土地使用权出让,但也最为贴近农户因退出宅基地使用权而购房、建房所付出的土地成本。
目前,在全国各省级政府中,只有北京、上海等少数发达地区将基准地价作为农户退出宅基地使用权的补偿依据。《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》(京国土房管征[2003]606号)规定的货币补偿价格公式为:宅基地区位补偿价×合法宅基地面积+被拆迁房屋重置成新价;《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(沪府发[2011]75号)给定的货币补偿价格公式为:(房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)×房屋建筑面积。北京的“区位补偿价”接近基准地价,上海的“基价”即基准地价。地方政府地关于集体土地房屋拆迁补偿的规定,弥补了中央政府关于此类拆迁补偿制度供给不足的问题,也开创了将适用于国有商业用地的基准地价标准应用于补偿集体建设用地特别是农户宅基地的先例。然而,已有地方性制度设计并不完善:它们仅适用于政府拆迁补偿情形,而不适用于农户退出宅基地使用权的其他情形;征地补偿对象仅为宅基地使用权人或房屋使用权人,而忽略了集体土地所有权人。本文研究将基准地价作为农户宅基地使用权退出价格形成机制普遍参照标准的适用性与可行性,但首先回答为何需要改变现行价格形成机制的问题。
2农户宅基地使用权退出类型及现行价格形成机制
在中国现有法律和政策框架下,农户退出宅基地使用权方式不同,其现行价格形成机制也不相同。
2.1农户宅基地使用权的退出类型
从理论上说,农户退出宅基地使用权可以按照两个标准进行分类:第一,按产权结构变化,可以划分为完全产权退出与部分产权退出。农户个体既拥有宅基地使用权,又以集体成员身份、以集体的方式共同拥有宅基地所有权。完全产权退出是指宅基地的所有权及使用权都转变为国有,部分产权退出是指宅基地使用权变化并未造成所有权的变化,农户个体仍然拥有土地集体所有权的成员资格;第二,按使用权退出用途不同,可以划分为公益性退出与经营性退出,公益性退出表明节约出来的土地将用于公益目的,经营性退出说明节约出来的土地将用于营利目的。按照以上两个标准,农户退出宅基地使用权可以划分为(A)部分-公益型、(B)完全-公益型、(C)部分-经营型、(D)完全-经营型四种理想类型(见图1)。
图1农户宅基地使用权退出类型Fig.1 Types of peasants’homestead-land-use-right exit
2.2农户宅基地使用权有偿退出的价格形成机制
在前述农户宅基地使用权退出的四种类型中,主要存在政府指导价、集体议价和市场议价三种价格形成机制,这里分别讨论。
2.2.1以耕地产值为标准的政府指导价
政府征地属于有偿征收,也有价格尺度。政府征地指导价目前适用于B型和D型退出中。在中央政府层面,政府指导价体现在现行土地管理法、物权法等法律及相关政策当中。如《土地管理法》将征地补偿划分为三项内容,即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费;征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定;土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍,等等。
根据土地管理法等法律的精神,省级政府颁布适用于本地的土地管理法实施办法或土地管理条例,省级土地管理部门则根据当地情况,制定征地片区综合地价标准。从总体上看,除北京、上海等少数省市外,省级土地补偿费和安置补助费最高限额都在土地管理法规定的30倍产值标准以下。宅基地属于非农建设用地,补偿标准通常又低于农用标准。
在市、县级层面,政府也制定适用于本地区的宅基地房屋拆迁补偿具体安置办法。除个别地区外,政府征收农户宅基地一般按照农户原住宅建筑面积标准安置,并不考虑农户因拆迁而节约用地的情形,超出建筑面积标准部分通常被视为违法建筑而减少补偿或不予补偿。
2.2.2集体议价
主要适用于A型和C型退出中。集体组织征用农户宅基地使用权,较多用于集体商业项目、集体公用设施建设或城乡建设用地增减挂钩项目,通常被纳入新型农村社区建设计划。从各地实践看,集体组织征地补偿并无明确的参照标准,宅基地补偿较多采用为农户提供等面积异地安置房的方式,整体拆迁补偿方案依法必须按照少数服从多数的集体议价方式决定。由于农户异地安置房容积率增加,村集体组织获得增量的建设土地。而问题在于,村集体在给予农户等面积住房安置后,如果不对农户节约用地的行为给予正向激励,农户就没有自愿退出宅基地使用权的动力。
现行法律、政策并不关注集体议价的价格标准,而较为重视集体议价的决策程序。据法,村民会议讨论村内重大事项,参会村民数须超过本村18周岁以上村民的半数,或达到本村各户代表的三分之二以上;村民会议做出的决定应当获得到会人员的过半数通过;开展增减挂钩试点,必须举行听证、论证,充分听取当地农村基层组织和农民的意见。[!--empirenews.page--]
2.2.3市场议价
现行法律、政策并不一般禁止农户宅基地使用权的自主市场交易。农户出让宅基地使用权,往往连带宅基地上面的房屋,这使得宅基地市场议价很难单独体现出来。但当发生民事纠纷时,有时需要对土地使用权价格和房屋价格单独计算。2009年湖南省湘正司法鉴定中心将湖南省汝城县城郊乡一处面积161.1 m的农村宅基地土地使用权评估值为28.8万元,将宅基地上的房屋工程造价评估值为11.45万元,这两个评估价值都被法院判决时采用(参见汝城县人民法院〔2009〕汝民重字第X号)。按司法鉴定中心的这一评估价值计算,汝城县城郊乡的这一处宅基地市场价格高达124万元/亩。而根据《汝城县中心城区集体土地上房屋搬迁补偿安置办法》(汝政办发〔2011〕57号),农户因拆迁而节约出来宅基地,政府以270元/m给予补偿,合计18万元/亩,与市场价格相比有不小差距。在实践中,超出集体组织范围的小产权房交易通常不被法律所认可,但农户合法出让土地宅基地使用权的价格等于黑市交易的机会成本,黑市价格一定程度上反映了宅基地使用权市场供需关系。
2.3现行主要价格形成机制的缺陷
第一,以耕地产值为标准的政府征地指导价是目前农户退出宅基地使用权的主要标准,对其他形式的土地使用权交易具有示范作用。耕地产值标准作为征收耕地的标准有其合理性,否则耕地补偿费和安置补助费就失去了依据,但它以低于耕地的价格征收农户宅基地,未能体现此类土地使用权的稀缺性。宅基地是个体农户的居住用地,使用权一旦有价转让,即不可复得,农户只能到城镇购买房屋,宅基地使用权的稀缺性即表现为等面积、等容积率、相同位置的城镇房屋土地的使用权价格,而与耕地年产值不具有可比性。此外,农户使用的宅基地不同于农户的承包耕地,除了使用价值不同外,法律地位也不相同。当下耕地承包期为30年,但宅基地一旦分配给农户个体使用,则是无限期地无偿占有和使用,在产权的排他性上仅次于所有权,以承包地的30年期限作为征收宅基地的参考价格,也有失公允。
第二,行政性征地未区分公益性与经营性有失公平。政府或集体征收、征用农户宅基地,都属于行政性征地。如果是公益性征地,获利者包括政府或村集体组织以及农户本人,征地的收益取之于民,用之于民。在这种情形下,按照国家利益、集体利益优先于个人利益的原则,由行政主体与农户集体协商产权转让价格,并不不妥。但究竟什么是公益性目的,需要明确界定,还需要避免虚假的集体认同问题。如果是经营性征地,获利者是市场主体,征地收益具有独占性和排他性,市场主体应当遵循市场主体自由合意的原则,实行等价交换。由政府或村行政替代市场主体与农户集体谈判,是行政主体越位的表现,也容易发生寻租行为。从根本上说,少数服从多数的集体议价原则,在经营性征地中,剥夺了少数人的自由交易权利。
第三,市场议价虽然体现了土地资源的稀缺性和交易的公平性,却通常不被法律所认可,宅基地使用权合法交易的市场空间极为狭窄。首先,对于农户将宅基地连同其上的房屋转让给集体组织成员以外的情形,法律上不予认可。其次,即使本集体经济组织成员从其他成员那里购得房屋及宅基地的使用权,也存在三种情形:其一,已经有宅基地且已经达到国家规定的宅基地标准;其二,已经有宅基地但尚未达到国家规定的宅基地标准;其三,本人已在本集体经济组织落户,但尚未分到宅基地的。依据法律规定,只有第三种情形才是有效、合法的交易。
3基于基准地价的宅基地使用权退出模型
3.1模型设计
如前文所述,农户退出宅基地使用权后,在没有任何外部救济的情况下,不得不购买商品住房,公平的补偿标准是农户所得货币补偿至少能够在同一区位获得等面积的住宅土地使用权,即实现等量置换。商品房的建造必须使用国有土地,而同一区位住宅级别的土地使用权价格正包含在政府公布的住宅类土地基准价之中。按照国有土地与集体建设用地“同地、同权、同价”原则,政府以基准地价标准出卖土地使用权,也应当以基准地价标准征收集体土地所有权,只是需要去除政府对土地的开发成本及开发收益,这是本模型设计基本依据。上海、北京两市以基准地价、甚至高于基准地价的标准征收农户宅基地,与这两个城市的经济发展水平、土地开发程度有关,将基准地价作为农户宅基地使用权退出价格形成机制的普遍参照标准,应当考虑土地的地区差异及使用权的不同退出情形。
就地区差异而言,地方政府公布且定期更新的土地基准价划分为若干等级,已经包含土地的区域及用途差异,但基准地价中的土地与农户退出的宅基地标准并不匹配。政府征收农户宅基地通常是毛地,除了支付土地使用权的补偿成本以外,还需要在拆迁、平整、通水、通电、通气、通信等环节上投入费用,土地开发过程中还包含由政府享有的税、息、利润等,以上费用加在一起,才构成基准地价的熟地标准。在单位基准地价的总价格中,土地出让金部分才相当于土地使用权的实际成本。参照1992年国家土地管理局颁布《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定:“土地使用权出让金,区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式,按标定地价(基准地价在具体地块上的落实,又称宗地价格—笔者注)的一定比例收取,最低不得低于标定地价的40%。”据此,本文模型将距离农户最近的国有住宅级别用地基准价的40%作为农户退出宅基地使用权的价格标准。
就退出情形而言,本文在第二部分将农户宅基地退出划分为四种类型,这些将在模型应用中逐一检验。此外,城乡建设用地增减挂钩是农户宅基地公益性退出一种特殊情形,涉及不同集体经济组织之间的利益分割,这里将其作为单独一种类型加以检验。宅基地使用权是与所有权连在一起的,涉及到宅基地使用权变现收益在集体组织与农户个体之间的分配问题。在土地管理法列出的政府征收集体土地的三项补偿中,地上附着物及青苗补偿费是征地实际发生的费用,按实物价值补偿,这里不予考虑;土地补偿费是政府付给集体土地所有者的补偿,安置补助费是政府支付给农户个体的土地使用权补偿。从各地法律实践看,后两项费用的比例大致为1∶1。据此,本模型将占基准地价40%宅基地使用权收益,在集体组织与农户个体之间平均分配。
综上,基于基准地价的农户宅基地使用权退出估值公式为:y=40%ax+b(其中y代表村集体与农户所得土地使用权补偿收益,x代表距农户宅基地最近的国有住宅类基准地价,a代表土地面积,b代表市场调节量)。
3.2模型应用
这里将基于基准地价土地估值模型代入农户宅基使用权各种退出情形中,证明模型的可行性,分析并解决每一种退出情形可能遇到的问题。
3.2.1部分-公益型退出
按照模型设计,集体因公益目的征用农户宅基地,定价逻辑与政府征收土地并无实质性不同,宅基地使用权毛地价格按照住宅类土地基准地价的40%估值。在部分公益性退出中,集体土地所有权性质并未改变,且征地创造的公共利益集体共享,村集体按标准最多只需按基准地价的20%补偿农户宅基地使用权,另外等额的、非货币化的隐性收益为集体所有。需要考虑的是,由于集体经济组织的实力通常不强,若安置补助费过高,可能使集体公益征地无法进行。若安置补助费过低,则集体因公征地权可能被滥用。因此,集体因公益征地,土地基准价标准未必排斥集体议价机制,土地使用权的实际价格可以最高价格为限,由集体按少数服从多数原则议价决定。在这一情形下,基准地价标准的意义不在于给予农户多少比例的补偿,而在于为集体因公征地提供了价格尺度,制约集体组织的因公征地权,特别是制约集体领导人从事幕后交易。
3.2.2完全-公益型退出
政府征收农户宅基地使用权,按照距离宅基地最近的国有住宅类土地基准地价的40%估值。因为是行政征地,无需议价。由于土地所有权转移,村集体与农户分享土地补偿费和安置补助费,政府因征地行为增进了公共利益,包括因产权转让、增值而收取的各种税费,因土地平整而增加的就业机会,以及未来因土地利用方式改变而导致的公共利益的增进等等。
3.2.3部分-经营型退出
土地所有权仍归集体,依据“同地、同权、同价”原则,集体土地使用权出让定价机制应与国有土地使用权出让定价机制相同。而与部分-公益型退出不同的是,部分-经营型退出的实际市场价格,要根据土地的位置、品质、用途、使用年限、市场供需状况等决定,村集体与农户实际所得总额可能高于、也可能低于基准地价的40%。市场土地使用者与集体建设用地的利益相关者可以就土地使用权的价格、转让方式、土地安置费、附着物补偿原则及标准等事项,通过自由合意原则实行集合竞价,达成集体土地建设用地使用权出让、租赁、入股等协议。而按照“经营性征地适用完全补偿”原则,这里的集合竞价不适用少数服从多数原则,不愿意参加集合竞价者可以自由退出,土地使用者需要与集体竞价退出者单独达成协议。若未达成协议,土地使用者必须考虑在出现退出者的条件下该项目实施的可能性。经营性土地使用权到期后,土地使用权仍归村集体。
3.2.4完全-经营型退出
农户宅基地使用权完全-经营型退出合并了政府征地的行政行为和市场用地的市场行为,农户宅基地的所有权转让给政府,使用权转让给市场。按照模型设计,政府应当支付给村集体组织基准地价20%的土地补偿费,这是不需要谈判的,实际支付这笔费用的仍是市场土地使用者。农户所得安置补助费部分,参照部分-经营型退出、以基准地价20%为基础进行市场谈判。在实际价格谈判中,土地所有权转让与使用权交易同时进行,无法分开,村集体与政府成为市场谈判的关联方。经营性土地使用权到期后,土地使用权归政府。
3.2.5增减挂钩型退出
在存在土地用途管制且集体建设用地可以直接上市交易的前提下,城市近郊农户的宅基地经集体流转成为规模土地后,可获得与国有土地同样的价值,价格将大幅度提升,但拥有这种土地的农民只占全部农民的5-10%。[8]对于远郊农户来说,他们虽然拥有存量宅基地,但市场价值不大。以基准地价为标准的城乡建设用地增减挂钩不仅可解决此类土地供需矛盾,也可协同近郊与远郊农户的土地收益。按照前述模型设计,假定等面积的远郊甲宅基地与近郊乙耕地增减挂钩,则甲、乙两地共同分享因甲宅基地变为耕地的收益,但土地补偿参照的基准地价标准应当是乙地而非甲地。同时,甲地变成耕地后,仍由甲地村民耕种,甲地村民因此不应享有耕地补偿费,甲地补偿所得还应扣除乙地的安置补助费,剩余所得全部为村集体经济组织所有;乙地由耕地变为建设用地后,除了与甲地村民分享土地补偿费之外,还应享有应该由甲地村民支付的安置补助费。甲、乙两地实际所得计算公式为:
甲地所得补偿=乙地所在区域住宅类土地基准价的20%-乙地安置补助费(为耕地类安置,据法最高为耕地年产值的15倍)
乙地所得补偿=乙地所在区域住宅类土地基准价的20%+乙区安置补助费。
3.3案例比较
随机选择案例位于安徽省D县G镇。该镇是中国中部省区一个乡镇,与其地区相比,当地政府基准地价及政府征地补偿标准均处于中位水平,具有代表性。依据《D县人民政府关于实施新一轮土地定级和基准地价的通知》(D政[2013]48号),G镇商业住宅类基准地价分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级,价格从750—360元/m不等,本文取该镇住宅类基准地价的中位数,即555元/m计算。另据(皖政[2015]24号)文件,该镇政府征地农用地补偿标准(包括土地补偿和安置补助)为37 380元/亩,建设用地和未利用土地补偿标准为18 690/亩。若分别按照传统耕地产值标准(宅基地补偿按建设用地标准计算)与基准地价标准计算(与前文模型假定与计算方式相同),G镇村民在不同宅基地使用权退出情形下,每退出1亩(约667 m)宅基地,村农户个体与集体经济组织所得补偿见表1:[!--empirenews.page--]
表1基于基准地价标准与耕地产值标准的G镇农户退出宅基地使用权收益比较Tab.1 Gains by comparison based on standards of BLP and OVCL for peasants in G Town exiting their homestead-land-use-right
(1)BLP=benchmark land price;OVCL=output value of cultivated land;
(2)增减挂钩型宅基地使用权出让假定挂钩项目为本镇,即两地住宅类基准地价相同,且按耕地产值标准征地补偿价也相同;
(3)据D政[2016]12号文件,按照耕地产值标准,该县增减挂钩项目政府补助中,新增耕地单位的村民享有房屋及附作物补偿费,村集体并不与挂钩单位分享土地补偿,但政府给予业主管理费等费用支持。以上费用都是实际发生的费用,并非土地补偿费。
由表1的比较可以发现,G镇农户退出宅基地使用权,在不考虑市场调节因素的条件下,在价格形成机制方面参照基准地价标准抑或耕地产值标准,收益有很大不同。如果参照基准地价标准,在不实行城乡建设用地增减挂钩的条件下,农户每节约1亩宅基地可获得74 037元的收益。同比,参照土地产值标准,农户每退出1亩宅基地只获得建设用地总补偿款的一半收益,即9 345元,两者相差7.9倍。在实行城乡建设用地增减挂钩的条件下,在参照基准地价标准的补偿中,G镇的集体经济组织收益较政府直接征地情形有所减少,但仍绝对高于土地产值标准所得,相当于间接提高了农户的收益。
参照基准地价标准补偿农户宅基地使用权,政府因公益征地的成本有所增加,但仍有占基准地价60%的获利空间。村集体经济组织除集体因公益征地外,在其他各类宅基地使用权交易中,收益均等于或大于农户收益。因此,这一价格形成机制是一种兼顾政府、集体和个人利益的价格机制。
4结论与政策建议
如何盘活以宅基地为主体的农村集体建设用地,是中国在城镇化进程中需要解决的问题。面对这样的问题,传统经济学通常假定自利的个体行为通过市场的价格传递机制能够自动实现社会整体利益的最大化,制度经济学则将制度视为影响效率后果的重要变量。中国农户宅基地使用权退出存在价格和制度的双重失灵:以耕地产值为参照的政府指导价未能体现宅基地使用权的稀缺性,集体议价在经营性征地中剥夺了少数人的自由交易权,市场议价的合法空间狭窄。合理的价格形成机制不是要排斥市场供需关系或者放弃制度修正,而应当综合考虑供需关系、产权结构及政策干预等基本因素。本文重新设计的以基准地价为标准的价格形成机制正是同时考虑上述各种因素的一种土地价格标准,在农户宅基地使用权部分-公益、部分-经营、完全-公益、完全-经营、增减挂钩等不同退出情形中均显示出具有良好的适用性与可行性。案例比较发现,基准地价标准的优势在于它显著提升了农户土地使用权的转让价格,体现了宅基土地资源的稀缺性与产权转让的公平性,同时又显示了公益性用地与经营性用地的差异,兼顾了集体和政府的收益。
以基准地价作为农户有偿退出宅基地使用权的价格参照标准,在适用于政府因公益目的而征地的情形时,与现行《土地管理法》中的产值标准相冲突。而北京、上海两地的政府征收农户宅基地的实践,不仅突破了法律规定的标准,也突破了基准地价40%的估值标准。鉴于政府征地补偿标准对宅基地使用权其他形式的退出具有示范性,本文建议在立法方面,修正现行《土地管理法》中以耕地产值标准作为征用农村建设用地标准的做法,改用基准地价标准。其次,在模型运用方面,以政府公布基准地价的40%作为宅基地使用权转让估值标准的底线,经济发展水平较高、土地开发状况较好、土地市场活跃的地方,可以适度提高这一比例。此外,在不改变集体土地所有权性质的条件下,土地使用权交易还应当考虑土地使用期限问题。对集体经济组织来说,其实际所得需要用土地使用权年限的系数来修正;而对农户来说,其退出宅基地使用权是永久性的,其个体补偿收益并不受使用权转让期限的影响。
