摘要：文章采用文献分析与调研相结合的方法,对陕西农村宅基地退出补偿机制进行了相关研究。在分析陕西省现有农村宅基地利用现状上面,认为陕西目前"一户多宅"、面积超标及"空心村"现象严重,然而尽管地方政府出台了有关农村宅基地退出与补偿的相应政策与鼓励原则,但还存在诸如退出补偿机制不健全、退出宅基地的利用及收益分配不明确、各监管部门职责不明确,监管力度不足、未考虑农民意愿等制约陕西宅基地快速发展的突出问题。该文通过实际调研与问卷调查,从建立农村宅基地有偿使用制度,建立多元化的补偿形式与补偿标准,发展多形式的住房保障体系与实施农村宅基地整理置换复垦机制等方面来构建陕西农村宅基地退出补偿机制。研究结论与相关对策为当地政府优化农村宅基地政策提供参考,同时也为全国其它省份加快农村宅基地退出工作提供借鉴。

　　农村宅基地指的是农民为建造住宅而依法取得并占用的土地,也包括宅院、附属建筑物及房屋设施等[1-2]。近年来,随着我国工业化、城市化快速发展,大量农民进城务工、定居,导致全国10% ~ 15%农村宅基地闲置,而与其对应则是城市建设用地的稀缺[3]。因此,研究农村宅基地退出补偿机制,对缓解城市建设用地矛盾,加快推进城乡一体化发展及促进社会主义新农村建设都具有重要的意义。

　　目前,国内外学者对宅基地领域的相关研究比较广泛,Brandt等[4]研究我国农村土地制度中提到,农村集体土地产权的混乱与使用权不稳定是阻碍农村土地有效分配的主要原因。Putterman[5]在研究我国农用土地流转中发现,土地使用权流转不能大范围推广的主要原因是使用权权属不明确。而国内学者也从宅基地管理体制[6]、宅基地管理政策法规[7]、户籍制度[8]、宅基地流转及置换[9-10]等相关问题进行深入研究。

　　该文以陕西省为研究对象,从宅基地利用现状,退出补偿政策、农民退出意愿、退出补偿标准及建立健全置换、复垦机制等方面对农村宅基地退出补偿机制进行深入探讨,以期为各级政府制定合理性的政策提供理论依据与现实基础。

　　1陕西省现有农村宅基地利用现状

　　1. 1“一户多宅”与面积超标现象严重

　　我国 《土地管理法》中明确规定[11],每个农村居民只能拥有1处宅基地,且宅基地的面积不能超过每个省规定的具体标准。以陕西为例,城市郊区每户面积不能超过133m,具体面积规定见表1。根据该文对陕西杨凌示范区的调查数据可知,在所调查的405份样本中,有宅基地2户以上占到17. 1% ,人均超过133m占到5. 9% ,闲置状态的宅基地比例为12. 1% (表2) 。由此可见,目前陕西农村人均宅基地面积存在一定超标问题,主要原因是由于缺乏有效的管理机制。

　

 

　　1. 2劳动力转移人群过多

　　近年来,我国经济高速发展,城市化建设步伐逐渐加快,大量农村青少年进城务工居住,这些农户的宅基地由于长期没人居住,同时受到法律法规等因素的保护,不能进行公开转让与卖出,即便是村集体组织也无法将其进行收回、处理。这就造成了大面积的农村宅基地闲置,不能被利用,最终形成了 “空心村”。

　　2陕西省现有农村宅基地退出补偿政策分析

　　2010年,陕西省先后出台了 《关于举家进城落户农村居民退出宅基地、承包地实施办法》 (以下简称《实施办法》)与 《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》来指导具体农村宅基地退出补偿工作,主要政策涉及到以下5个方面。

　　2. 1农户退出宅基地进城落户的基本原则

　　政策中包括: ( 1)农村居民可以自愿选择是否退出宅基地并进城落户; ( 2)对已经生活在城镇并选择享受城市政策待遇的农民实行城市居民制度; ( 3)对已经生活在城镇并选择继续享受农村政策待遇的农民可以实行城市居住制度; ( 4)鼓励农民退出自己的宅基地到城镇进行落户。

　　2. 2农户进城落户的相关条件

　　农户退出宅基地进城落户应满足3个条件: ( 1)在城镇已经具有居住地; ( 2)在城镇具有签署劳动合同的工作; ( 3)连续参加城镇养老保险与医疗保险达到规定的年限,省会西安应满8年,其它地区满5年。

　　2. 3退出宅基地补偿的规定

　　根据陕西 《实施办法》规定,宅基地的补偿包括补偿标准、补偿方式及退出的宅基地利用等3个方面: ( 1)补偿标准。具体补偿应该综合考虑宅基地的房屋、附属物情况来给予补偿,各地区补偿标准见表3。( 2)补偿方式。对于自愿退出宅基地的村民,在地方土地部门的审核公证后,可以进行一次性的经济补偿。( 3)宅基地利用形式。陕西规定退出的宅基地应归为耕地进行利用,也可以批准给符合宅基地条件的农户。

　　表3陕西省农村退出宅基地各地区补助标准

　　

 

　　2. 4退出宅基地的鼓励性原则

　　政策中规定对于自愿退出宅基地进程落户的农户,政府会给予一次性的经济补偿,同时可以享受城镇居民的各类社会保险政策待遇,如教育、医疗、就业及保障性住房等;而对于落户的农村居民,除收取国家规定的迁出地与迁入地的项目费用外,不再收取其它费用。

　　2. 5宅基地退出工作的监督与管理

　　陕西 《实施办法》中规定,各市县的财政、农业、林业及国土资源部门应该通力合作,制定好具体政策,有效贯彻落实。另外,纪检与审计部门需要加强监管力度,保证补偿资金能够顺利达到农户手中,保证农户的利益不受侵害。

　　3陕西宅基地退出补偿政策中存在的问题

　　3. 1退出补偿机制不健全

　　首先,陕西对补偿区域的划分是分为西安、陕南、陕北及关中其它地区,这种划分比较粗略,没有根据各地区内部宅基地实际情况进行细致划分。第二,补偿方式较为单一,对于退出宅基地的农户,政府只给予一次性经济补偿,并没有其它的补偿方式,农民也没有选择的权利。第三,补偿资金来源无法保证,陕西 《实施办法》中规定补偿资金主要由市、县政府从收取土地出让的收入中获得,但并没有规定各自承担的补偿比例,同时,收取土地出让所获得的资金不一定满足对大量退出宅基地农户的需要,而现有政策中并没有规定补偿资金不足时的具体处理意见。

　　3. 2退出宅基地的利用与收益分配不明确

　　一方面,退出的宅基地利用规定不全面。政府为了获得更多的补偿资金,会将退出后的宅基地流转为建设用地,以保证退出宅基地用户的补偿资金,但与此同时可能不利于耕地的保护[12]。另一方面,退出宅基地的收益分配比较模糊。当退出的宅基地流转为建设用地时,随着城市与工业的快速发展,这部分建设能够创造出巨大的经济效益,这些巨大的经济效益都被政府与开发商所获得,农户仅仅获得小部分的补偿,享有的集体土地利益绝大部分被剥夺。

　　3. 3各监管部门职责不明确,监管力度不足

　　陕西 《实施办法》中规定各市区的财政、农业、国土资源及纪检部门应该制定政策及落实监管,但并没有规定各部门在具体退出宅基地工作中的具体职责,这会造成各部门之间互相推诿责任等问题。因此,明确宅基地退出工作各环节的负责部门、明确各负责部门的具体责任是非常重要的,这也有利于各部门之间互相合作、相互制约、互相监督,从而保证了宅基地退出工作有序进行,此外,纪检部门应该加强对各环节工作的监管。

　　4构建农村宅基地退出补偿机制的主要对策

　　4. 1建立合理化农村宅基地有偿使用制度

　　建立科学合理的农村宅基地有偿使用制度,可以从经济层面来提高农村宅基地保有环节的留置成本,从而使现有宅基地的价格高于预期收益。有偿使用费标准的高低是目前宅基地退出政策的核心问题,过高的有偿使用费标准容易侵害当事人的合法利益,而过低的有偿使用费标准又不能给当事人形成经济压力。因此,科学地确定有偿使用费标准是非常关键的。第一,对合法获得宅基地的主体农户,应该采取最低规格的使用费标准与按照最高规格的资金进行补贴,但对于一些宅基地面积没有达到现有规定的,可以进行对面积进行测算,按照实际面积给予经济补偿,这样有利于减少农户对新宅基地的需求量[13]。第二,对于通过合法途径拥有但实际没取得主体资格的农户,比如城镇非农业人口居民、农村集体的村民,因户籍变更、历史原因等方式占有宅基地,应按照较高规格的有偿使用费标准来进行制约,可不予资金补偿促使其主动地退出现有宅基地。第三,对于那些由于其它原因非法占有宅基地的农户,可以采取最高额度的有偿使用费标准,利用很高的经济收费,来迫使其退出非法占用的宅基地。

　　4. 2建立多元化的补偿形式及补偿标准

　　在退出宅基地的工作中,应充分考虑与尊重农民的意愿,而陕西现有退出补偿政策的制定过程中并没有充分考虑农民意愿,补偿方式较为单一,主要是一次性的经济补偿。该文对陕西杨凌示范区的农民进行问卷调查,发放问卷数量113份,其中有效问卷数量为100份,从统计结果来看56. 3%的农民希望是在划分的集中区进行自建,20. 2%的农民希望政府统一安排建造房屋,15. 3%的农民希望获得一次性现金补偿(图1) 。因此,陕西现有的补偿方式不能很好满足农民的需求,应该因地制宜、科学制定有针对性的奖励政策,通过制定多样化的补偿方式,来保障农民的利益。

　　

 

　　图1对于农民补偿方式意愿调查

　　同时,要建立科学合理的补偿标准,具体补偿标准应该遵循合法性、平衡性、多样性原则[14]。合法性主要是指通过合法途径获得的宅基地。多样性主要是补偿方式应该包括土地、房产及货币等,给农民自主的选择权利。平衡性主要是退出宅基地补助的金额不能小于原有宅基地的福利,如陕西目前确定各区域的补助价格在10万~ 25万元/667m之间,如果按照现有补偿价格来算,一半农户的宅基地面积为200m左右,按照最高标准的25万元/667m来算,补助最高也就8万元左右,但是根据实际调研,许多农户住的都是2层楼房,其建设成本就在15万元以上,大大高于补偿额度。因此,制定补偿标准应该结合农户实际,从宅基地的生产要素功能、未来收益、建设成本等方面进行考量。

　　4. 3建立多形式的住房保障体系

　　目前,我国现有的住房保障政策措施主要有 《廉租住房保障办法》、 《廉租住房保障资金管理办法》、《经济适用住房管理办法》等,经过几年的探索,已经初步形成了包含廉租房、经济适用房及其它形式的多层次政策保障性住房体系框架。2013年,陕西省出台了 《陕西省保障性住房管理办法》条例,从现有的陕西住房保障制度来看,这个条例还无法满足农民对住房的需求,因此,建立多元化、有效的货币化、实物化等多层次的保障体系对加快农民退出宅基地具有重要作用。措施有: ( 1)引导与鼓励农村集体组织建设农民公寓,将宅基地实物分配为住房,宅基地变为住房保障。这不仅有利于控制宅基地规模,保障耕地,同时还改善了农村居民的居住环境与质量。 ( 2)对已经在城镇长期工作,具备一定经济能力的农户,可以将实物分配转化为货币模式进行,鼓励农户到城镇进行居住,给予适当地优惠政策,这样有利于带动城市经济发展,同时还能从根本上缓解城市建设用地与农村耕地之间的矛盾。

　　4. 4建立健全农村宅基地整理置换复垦机制

　　实行农村宅基地的置换、整理复垦工程是能够有效推动农民退出宅基地的有力举措[15]。但是由于目前缺少必要的奖励机制与配套的政策措施,使得陕西宅基地置换整理复垦工作总体形成较慢。首先,应该完善资金配套政策。农村宅基地的置换整理复垦对资金的需求量很大,制定定量的公共财政投入是保障这项工程顺利实施的必要条件。其次,实施指标政策。要实施置换整理复垦工程,必须建立农村新社区以安置农户,农村新社区应当率先安排用地指标,但是以陕西为例,目前用地的指标不能满足建设新社区的需求,因此,政府应该实施与开展挂钩启动指标,以满足建设新区的用地要求,但这一政策还需要进一步完善。最后,应当制定村庄建设与土地规划相协调政策。当前,各地区普遍存在已批准的土地利用规划与村庄建设规划之间的矛盾,如新规划中的农村新社区多数位于农田区域,使得项目很难进行下去,而需要置换整理复垦的农村老宅基地,因为属于规划新村庄建设用地无法进行复垦。