全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授3月1日在北京召开的2018两会议案建议信息发布会上透露，他在十三届全国人大一次会议上将提出4条有关土地制度改革的建议，这是他作为全国政协委员和全国人大代表连续15年提出关于土地制度改革的建议。

　　他认为，农村集体土地要进入市场，需将宪法第十条修改为“土地实行国家所有和集体所有两种公有制”。对于征地制度，他呼吁要严格界定公共利益范围。对于农村宅基地，他建议赋予农村宅基地完整用益物权，让其实现真正流转，增加农民收入。

　　集体土地进入市场需修改宪法

　　中共十八届三中全会以来，中共中央、国务院连续发布关于土地制度改革系列文件，其中包括“三块地”改革即农村集体经营性建设用地入市、征地制度改革及农村宅基地制度改革试点方案。另外，还涉及13个城市集体建设用地可用来建设租赁房及农村宅基地实行“三权分置”，宅基地使用权可适度放开等。

　　“这些文件均涉及集体土地通过市场进入城市，与宪法有关条款矛盾。”蔡继明说。

　　我国宪法第十条规定：城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。蔡继明认为，国有土地、集体土地都是公有制，在坚持公有制不变前提下，城市土地应既允许国有土地，也允许集体土地。

　　蔡继明多次提出建议，把宪法第十条改为“土地实行国家所有和集体所有两种公有制”。

　　“这样修改后，《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》及系列有关土地制度改革的文件才能和宪法一致，这是我连续三次提出修改宪法建议的原因。”

　　征地制度改革需严格界定公共利益

　　征地制度改革的关键是要严格按照公共利益原则确定征地范围，非公共用地不应采取政府征地做法，而应允许集体土地入市。蔡继明认为，征地制度改革需进一步探讨公共利益界定问题。

　　“尤其是发展经济算不算公共利益?”《土地管理法(修正案)》草案把国防安全、经济社会发展、列入城市规划的建设项目等均列入公共利益范围。

　　“这样界定太宽泛。”蔡继明认为，一般经济发展不能划为公共利益。保障房安居工程、三峡大坝库区搬迁、南水北调涉及的沿线居民搬迁等算公共利益。但建设工业园区、住宅小区、游乐场等商业开发项目，涉及大量居民搬迁及相应安置工程就不能算公共利益。他的这条建议已引起国土资源部的重视。

　　赋予农村宅基地完整用益物权

　　谈到农村宅基地制度改革，蔡继明认为，关键要在《物权法》中赋予农村宅基地与城市宅基地同样的建设用地使用权，也就是赋予农村宅基地完整的用益物权。

　　现有《物权法》承认城市宅基地城市住宅建设用地，具有完整用益物权。而农村的宅基地就未赋予建设用地使用权。

　　“在城市中，开发商拿到土地就可开发，居民买房时拥有住宅所有权证和宅基地使用权证。一旦拿到这两个证，房子就可抵押、出租、转让，也就获得城市住宅宅基地使用权，使用者可通过这种权限的出租、转让、抵押获得收益。”蔡继明解释。

　　《物权法》规定，农村宅基地不具有住宅建设宅用地使用权，因此不允许出租、转让、抵押。今年一号文件提出，农村宅基地要实行所有权、资格权和使用权“三权分置”。

　　“农村宅基地可建房，也可转让，但转让范围出现分歧。中央一号文件称，允许宅基地使用权流转，但严禁城里人到农村建大宅院、别墅，但并未禁止建普通居民住宅。而一些官员则扩展为禁止城镇居民到农村买房、租地、建房。

　　针对这点，蔡继明建议，赋予农民宅基地完整的用益物权，真正实现农村宅基地使用权流转。“既然允许住宅流转，宅基地也应与住宅一起流转，尤其是流转到城市居民手中，农村居民还可获更高收益。”

　　不必担心农村无人种地问题

　　历史上土地是最好的融资手段，土地是最好的抵押品。如果土地制度不改革，城市的资本怎么进入?

　　蔡继明认为，要想让城市资本和工商界人士和大学农林专业毕业的硕士生、博士生回到农村，就必须进行土地制度改革。农村土地制度改革了，产权清晰了，市场化程度高了，资本投在农村比在城市获得更高收益，资本自然会进入农村。

　　“只有社会资本和各种农业人才参与，农业现代化才能实现。我们根本没必要担心谁来种地、谁来搞农业现代化。”蔡继明说。